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为什么会出现“下岗潮”：计划经济转轨的代价

常盤貴子 2024-09-20 19:36:45 已编辑重庆

在当下，“东北大下岗”这个历史事件依然为人文社科做出“贡献”：文学上有 “新东北作家群” ，东北老工业基地也是社会调查研究的重要素材，甚至在键政，东北大下岗是“剥削农村”的“皇粮工贵”被正义复仇还是“邪恶的”新自由主义迫害无产阶级依旧存在争论。若不考虑“工人贵族”、剪刀差剥削农民产生工业积累、限制人口流动等道德性批判，大下岗没有什么深层次原因，单纯是甩锅罢了。归根究底就是国家（包括财政和国家金融）没钱养不起企业了，所以要大下岗。本文会从国家视角分析为什么要大下岗，和大下岗同时采取的那些政策去弥补问题及其结果。也可以一窥20世纪末中国经济转轨的问题。

1997-1999年中国的财政问题

财政负担毫无疑问是大下岗出现的因素，经过70年代末“洋跃进”后，陈会计采取了保守的经济政策应对大量引进外国产业产生的亏损和外汇不足的问题，让中国财政收入一度扭亏为盈，在1982-1987年见财政收入总体保持小额亏损，负担不大。随着1988年价格闯关，财政收支在1979年后首次突破-100亿元，接下来债务支出和负债率也是一路走高，债务支出从1990年190亿元快速增长到1998年的2352亿元，8年增长13倍之多，1980-1990年10年间也仅仅增长7倍。

到了1998年中国收支差额接近1000亿元，要考虑到1998年相较于1997年还通货紧缩，所以90年代末期的财政压力十分严峻，亚洲金融危机的冲击、拯救香港花钱等因素让中国1998年财政比1997年还多亏损了400亿人民币，这个亏损增速赶上1993-1994年第二次价格闯关了。如此巨大的财政压力，也让国家没有兴趣继续养着大量的国企。

实际上，从90年代开始，各地就对国企改革，下岗相当一批人。从财政补贴来看，1985年后国家就开始对亏损国有企业进行补贴，到了1998年依然补贴了超过300亿元，对于国家来说，这些需要补贴的企业除了必须存在的以外，能甩包袱就尽量甩包袱，让企业自谋生路、减少财政赤字才是关键。 1993年城市改革前夕中国公有制企业职工总人数为1.4313亿人，到1996年大下岗前夕已经下降到1.3902亿人，和1992年巅峰期的1.451亿人比下降更明显。不过在总体上，下岗职工依然是少数，不过400多万人，但是到了1998年，全国公有制企业职工总人数就下降到1.079亿人，比1996年减少了3112万人，和1993年比减少了3523万人（24.6%），可见大下岗的剧烈程度。

“拨改贷”的后遗症

当然，财政压力还不是大下岗最直接的原因，最直接原因还是国有银行坏账率极高。这是“拨改贷”政策的负面结果。从新中国建立以来，国家财政中的一个名目“增拨国营企业流动资金”，指的是国家财政每年对国营企业自有流动资金需要增加数的拨款。在1978年以前的近30年的传统经济体制下，国有企业实行统收统支的财务管理制度、盈利上缴、亏损补贴，企业资金筹措与使用主要通过财政统收统支的单一渠道实现。企业的固定资产投资全部由财政拨款，除一小部分季节性、临时性的补充流动资金由银行贷款来解决，国家对企业核定经常性的流动资金定额，定额内的流动资金也由财政拨付。也就是说，在传统体制下，国家财政既要为国有企业拨付固定资金和定额流动资金，又要从事审批企业决算报表、固定资产报废核销、收取利润等经营性活动。国家对国有企业这种统收统支、统负盈亏的做法，实质上是对国有企业的经营承担无限责任。

从1979年开始，国家为了改变基本建设战线过长、浪费严重的情况，同时提高国家资金的使用效率、减少负担，所以基本建设投资试行“ 拨改贷” 制度，变无偿使用为有偿使用，贷款业务由中国人民建设银行（现在的中国建设银行）办理。1980年11 月18 日，国务院又批转原国家计委等单位《关于实行基本建设拨款改贷款的报告》，决定从1981 年起，凡是实行独立核算、有还款能力的企业，进行基本建设所需的投资，除尽量利用自有资金外，一律改为银行贷款。也就是说，今后国家建设的项目，国家不再出资，由建设者即以后的经营者自己向银行贷款，贷款的本金和利息都由经营者自己归还。自1980年开始，“拨改贷”由试点逐步推广到自负盈亏的国有企业，试点的效果还不错，一定程度上搞活了国有经济的同时，减少了国家的负担，国家财政中增拨国营企业流动资金从1978年的66亿下降到1984年的9.96亿元。

于是，1983年，国务院发布《国务院批转中国人民银行关于国营企业流动资金改有人民银行统一管理的报告的通知》，决定从当年7月1日起，企业流动资金由银行统一供应、统一管理，财政不再拨付流动资金。1984年10月，国务院在批转原国家计委《关于改进计划体制的若干暂行规定》中明确规定：从1985年起，凡是由国家投资的建设项目都要按照资金有偿使用的原则由财政拨款改为银行贷款；根据建设项目的实施情况，对不同建设项目实现差别利率和浮动利率等办法；根据不同情况，规定不同还款期限，少数建设项目如果确无偿还能力的，经国家批准可以豁免。

按照上述规定，1984 年12 月14 日，原国家计委、财政部、中国人民建设银行联合颁发《关于国家预算内基本建设投资全部由拨款改为贷款的暂行规定》，决定自1985 年2 月1 日起，凡是由国家预算安排的基本建设投资，无论企业还是事业单位，全部由基本建设拨款改为银行贷款。至此，所有国有单位的基本建设和更新改造投资全部改为银行贷款。

“拨改贷”虽然对80年代搞活经济贡献极大，提高了国有企业的生产效率，但是它带来的后患也是无穷花的。有如下问题：

（1）“拨改贷”后，建设项目的贷款总额按照国家基本建设计划切块分配给中央各主管部门，再由主管部门确定下达给其下属的建设单位。但主管部门并不直接负担还贷责任，其安排计划也很少考虑还款问题，造成很多项目几乎没有还款能力但是分配了贷款。

（2）先定计划后作可行性研究，使项目可行性研究成了可批性研究。鉴于当时的计划体制，建设单位申请基本建设投资贷款直接找上级主管部门，而与银行没有太大关系。主管部门与建设单位在安排项目计划时往往置建设银行不顾，在确定了基本建设投资计划后才让银行调查，银行对贷款回收也承担不了真正的责任。

著名经济学家林凌对“拨改贷”有系统地分析：

这些改革（拨改贷）的本意是想破除国有企业在流动资金和固定资产投资使用上吃财政大锅饭的体制，形成一种节约使用这两种资金的约束机制。用意是好的，方向也是对的，但实行的结果，不但约束机制没有形成，反而造成高负债和不良债务的严重后果。这是因为: (1)这些改革实施之后，财政就不再向国有企业注入资本金和补充流动资金，有些新建国有企业，没有一分资本金投入，完全靠银行贷款来建设(如天津无缝钢管厂)。这样，经过十几年之后，国有资金比重就越来越小，对银行负债比重就越来越大。 (2)由于用银行贷款形成的固定资产和流动资产都是国有资产，企业感到与使用财政拔款没有什么区别，付利息等于变相交利润，因此就不再怕贷款，进而变为争贷款:对还贷，则抱着一种无所谓的态度，“还不了，你银行也不能把我怎么样！”不仅没有形成约束机制，反而形成一种“赖账机制”。 (3)由干财政不再拔款，比重越来越小，1995年国有经济固定资产投资总额中，国家预算内投资比重仅为4.7%。从财政的角度看，实际形成了一种依靠银行贷款办国有企业的格局。 (4)由于银行也是旧体制，贷款给谁、贷多贷少都是按政府的指令进行的；企业不能还本付息，银行也无可奈何。总起来看，“拔改贷”是在企业、财政、银行的体制和机制都没有转换的情况下进行的，效果适得其反，这是导致高负债率和高不良债务的主要原因。

因此，1988年起，国务院决定设立中央基本建设基金，从此，从试点到全面铺开历时10年的“拨改贷”告别舞台。中央基本建设基金主要包括：已开征的能源、交通和重点建设基金中中央使用部分；建筑税中中央使用部分；铁道部包干收入中用于预算内基本建设部分；国家预算内“拨改贷”投资收回的本息；财政定额拨款。基本建设基金由国家开发银行按计划管理，实行专款专用，年终结转，周转使用，在财政预算中列收列支。基本建设基金由财政部拨给开发银行。

基本建设基金分为经营性和非经营性两类。经营性基金由国家计委切块给各个国家专业公司，主要用于基础设施和基础工业的重点项目。非经营性项目，主要用于中央各部门直接举办的文教卫生科研等建设项目和大江大河的治理。经营性项目又分为软贷款和硬贷款两种：软贷款可用于国家政策性投资；硬贷款用于还款能力较好的项目。同时规定各省市和副省市根据财政情况，可相应建立各自的基本建设基金，由同级计委统筹安排。

“拨改贷”只考虑企业有偿使用资金，却没有考虑企业偿还贷款的资金来源。基本建设投资项目都是按计划由中央或地方政府确定的，有一部分项目不能盈利；即便是投资效益好的企业，企业缴纳55%的所得税和一定比例的调节税之后，利润也所剩无几。过重的税收和上缴，使企业根本无法进行积累，无法归还银行本金和利息。虽然1993年12月后国务院规定国有企业统一按国家规定的33%税率交纳所得税，增设27%和18%两档照顾税率。取消对国有大中型企业征收的调节税、1993年以前注册的多数国有全资老企业实行税后利润不上缴的办法等举措，增加国有企业的利润，试图调整企业积极性，避免国有企业生存太过困难。

但是这个时候调整积重难返，之前大量的债务需要清偿已经给企业带来过多负担。事实上，大部分企业连利息也难以承担，只能靠再贷款来支付利息。实行“拨改贷”以后，造就了一大批没有资本金的“国有企业”，国有企业变得负债累累。银行收不回贷款，甚至连利息都不一定收的回来，“拨改贷”给四大国有银行过大的负担，产生了巨额的不良贷款，这个问题在1997年亚洲金融危机后暴露无遗。据统计，1997 年国有独立核算的工业企业负债总额是38315 亿元，按当年一年期的贷款利率8.64%计算，国有企业一年需要向银行支付利息3310 亿元，相当于同期企业利润总额的7.7 倍，利税总额的1.14 倍。

90年代末期国有银行的困境

20世纪90年代，国有企业加速转型，外部经济环境急剧变化。虽然《商业银行法》颁布后，国有商业银行的企业性质第一次得到了法律上的确立，但是，在经济的实际运行中，国有银行仍然无法摆脱政府行政性配置资金的体制惯性。随着国有企业改制的深入，银行承接了大量转制成本，积淀、演变并最终体现为银行的不良贷款。加上商业银行内控管理和信用文化的严重缺陷，国有银行的不良资产包袱日益沉重。据统计，到1996年，四大国有银行的不良贷款率为20.4%，其中，逾期贷款占11.4%，呆滞贷款占7.7%，呆账贷款占1.3%。五年间不良贷款增加了近4倍。

1997年底中央召开第一次金融工作会议，国家着手重点解决国有银行的不良资产问题，随后主要采取了四大措施：一是财政发行2700亿元特种国债，补充国有银行资本金；二是实行贷款质量五级分类，彻底搞清国有银行不良资产底数；三是成立四大资产管理公司（AMC），1999年和2000年剥离国有银行的不良资产1.4万亿元（1999年中央财政收入仅1.14万亿元），走出化解国有银行风险的重大一步；四是成立金融党工委，建立国有银行系统党委，屏蔽地方政府对国有银行的不当干预。这为此后国有银行实行股份制改革做了思想和基础准备。

1999年，我国政府相继成立信达、东方、长城、华融四家AMC分别对口建行、中行、农行和工行四大国有银行，将四大行1.4万亿坏账剥离，使四大行脱胎换骨，成为干净的“好银行”。同时，财政部作为唯一股东向四大AMC各注资100亿元，并为四大AMC担保向央行再贷款融资5700亿元，四大AMC再向四大国有银行和国家开发银行共发行8200亿金融债券，以此作为全部资金按照面值购买四大行的不良资产。但是，第一次剥离国有银行不良资产1.4万亿元后，四家国有银行的不良贷款存量仍然居高不下。2002年底，按照“一逾两呆”分类为1.7万亿元，不良贷款率为21.4%；按照五级分类为2.07万亿元，不良贷款率为26.12%（工行为26.01%、农行为36.65%、中行为25.56%、建行为15.28%）。这四家资产管理公司的目的是十年存续期内“最大限度保全资产和减少损失”。2006年底，官方公开数据显示，AMC累计处置不良资产1.21万亿，占接受总额的83.5%，现金回收约2110亿元，回收率约在20%左右。

在AMC运作期间，关于国有资产流失的争论一直非常普遍。首先是“大限将至”的时间压力让AMC不得不在后期以迅速清空库存为目的实施“大甩卖”。曾参加过AMC资产包拍卖的业内人士称，因为经济周期而形成的不良资产如果必须在行政指令下的2006年底前处置完成，坑定会导致“贱卖”。他还透露，AMC为防范与私人交易时的道德风险，更倾向于卖给政府，价格自然也压的很低。事实上，AMC拥有不良资产处置的全部成本和收益信息，且掌握了资产折扣权，但回收率并没有硬性指标，运营损失由国家承担，这其中就产生了“寻租”空间。

国有企业的亏损来自哪里？

国有企业和国有银行为什么都会遭遇如此困难呢？科尔内的“软预算”理论经常被用于解答为什么国有企业会负债累累。林毅夫将软预算理论应用于中国，他总结出一个很漂亮的结论，解释了为什么中国国有企业亏损非常严重，原因就是在必须补偿政策性负担使得硬预算无法正常履行。

软预算核心是国家对国有企业的无限责任，而软预算之所以成为问题是因为国企载市场之中负债累累。那么国企为何负债累累，为什么计划经济时代看不到这个问题？这是因为在计划经济中，国家会给国企提供优先的贷款，并且通过人为压低利率、汇率、原材料价格等以降低重工业企业的成本，并且给予市场垄断地位以提高产品价格，还可以提高关税限制外来产品进口。但是，当市场化改革开始后，经济中的要素和产品价格逐渐由市场竞争决定，失去了这些补贴和保护以后，重工业国有企业缺乏自生能力，在开放竞争的市场中无法盈利的问题就由隐性变为显性，这便形成了国有企业的战略性政策负担。最具代表性就是1988年“价格闯关”后进行整顿的时候，企业经济效益进一步恶化，利润减少，亏损增加，当年企业亏损补贴599.8亿元，比上年的446.5亿元增长34.3%，直接影响国家财政收支平衡，大量“三角债”出现。1989年全国拖欠总数达1000亿元以上，1990年“三角债”继续呈上升趋势。1990年与1988年相比，全民所有制工业企业实现利税总额下降15.3%，成本超支30.8%，企业亏损面由10.9%扩大到27.6%，亏损额增加3.3倍。

那么，问题来到为什么国有企业在市场中不容易提升自己的自生能力？中国计划经济时代的国有企业当然是重工业为主，重工业是资本密集型的产业，它能够吸收的就业人口非常少。而中国却是一个劳动力富余的国家，为了解决社会就业问题，政府就会要求国有企业雇佣过多的冗员，并承担起一些企业所不应当承担的社会职能，这就形成了国有企业的社会性负担，它无疑也将增加国有企业经营的成本。归根究底，过多的重工业国有企业违背了中国的比较优势，中国比较优势是海量廉价劳动力而不是大量的资金，劳动密集型轻工业相比于资金密集型重工业更符合比较优势，所以在市场化后率先发展起来。

当然，国家并非没有意识到激励企业自我改进的问题，在80年代对国企体制改革的重要一步就是走上“承包制”，把企业所有权和企业经营权分开，下方经营权给承包人，让承包人自己根据实际情况进行决策，国家通过让国企所得的固定利润上缴，超过增长比例的部分留给企业产生激励效果。提出两权分离，出发点是强调企业经营权要得到充分保障，推动企业成为自负盈亏、独立经营的主体。结果在承包制下，国家向企业做了更大幅度的让利，致使国家财政收入严重流失，广泛推行承包制的第一年即1987年，财政收入占国民收入的比重从1986年的28%，骤降为24.1%，一年下降3.9个百分点。1988年又急剧降到19.3%，比1987年又下降4.8个百分点。国民经济高速增长，财政收入却出现了低增长和负增长。国家本意是激励国有企业自主发展，从而给国家创造更多的利润和财政收入，结果反而降低了国家财政能力，这是改革者始料未及的。

萧冬连还指出，承包制没有改变企业的行政隶属关系，无法摆脱政府部门的行政干预，上级瞎指挥或者赋予国有企业巨大的负担。国有企业也没有改善自己的自生能力适应市场的动力。相对于市场竞争，承包制企业更着眼于向政府讨价还价，远远比市场竞争更有利可图；承包制企业追求短期利益，不关心长期发展，拼设备、吃老本、多发奖金搞福利、少提或不提折旧费的短期行为很普遍。究其根本，国有企业承包制并没有改变自己和国家的“父子”关系（科尔内所谓“父爱主义”），国家和企业经济关系照样高于市场，加上国家无力分辨企业经营水平优劣，承包制产生的选择性激励效果并不好。萧冬连用“厂长负盈，银行负亏，政府负责”形容承包制企业的普遍现象。

综上所述，在90年代以前的国有企业改革并没有完全改变国有企业和国家的关系，国家需要对全民所有制企业的盈亏负责，这可能阻碍企业改善自己经营水平、提高自生能力的动力。就算国家采取灵活的金融政策，如上文“拨改贷”政策一样，通过选择性给国有企业贷款来促使他们进行自我改革、提搞国企活力、改善经营水平和技术水平，从而增强自生能力，从而在市场上生存，但是由于信息不对称问题的存在，政府无法确知政策性负担给企业带来的亏损是多少，也很难分清楚一个企业的亏损是政策性负担造成的还是由于企业自身的管理不当或是企业经理人员的道德风险造成的，在激励不相容的情况下，企业经理人员会将各种亏损，包括政策性负担形成的亏损和道德风险、管理不当等造成的亏损都归咎于政策性负担，在政府无法分清楚这两种亏损的差别，而又不能推托对政策性负担所造成的亏损的责任时，就只好把企业的所有亏损的责任都负担起来，在企业的亏损形成后又给予事后的补贴，因此形成了企业的预算软约束。

这也是上文中为什么最后“拨改贷”产生那么多问题、给银行巨大负担以至于最后放弃了这个政策。东北也是这样，一方面主张市场化，希望通过竞争提高企业水平；另一方面，又让企业承担太多负担（例如就业、上缴利润等等），结果企业负债累累，国家和银行也没有办法，只能养着避免企业倒闭、连改善自己的能力都没有。在亚洲金融危机之前，已经有相当的公有制企业无力偿债，90年代初，亏损国有企业上升到1/3，还有1/3是虚盈实亏。经济的突然刹车成为90年代初期国企初步暴雷的导火索，80年代后期国企产能随着高速发展（乃至过热）的经济持续扩张，到1989年“治理整顿”后，一下子出现市场“疲软”，产成品积压，流动资金不足，许多企业陷入“三角债”的循环圈套。虽然经过治理，但是在入世的压力下，国有企业员工下岗以及破产机制刻不容缓。

1992年劳动部等五部门联合颁布的《关于深化企业劳动人事、工资分配、社会保险制度改革的意见》和随后国务院批转国家体改委《1992年体制改革要点》都把“破三铁”（铁交椅、铁饭碗、铁工资）作为重点，一时全国掀起“破三铁”的热潮。破产方面，国务院 1994 年第 59 号文件开始的规定产生了所谓的“优化资本结构试点”，它最初实施于 18 个试点大城市。国家经贸委根据从各市收到的申请并经过与中央银行磋商以后，在这些城市中分配用于国有企业破产和兼并的债务冲销“额度”。于是，国有企业破产兼并数量迅速增长，1994-1998年批准的大小国企兼并破产数量从171个增加到2721个，1996－1997 年间，几乎每 100 个国有企业中就有 1.5 个破产。1999年，虽然被批准的破产企业数量大幅减少，但是这些破产案件被集中在亏损的大型国有企业，以便帮助实现削减大型国有企业中亏损企业数目的三年目标（为了入世）。同年，四大国有商业银行新建的各资产管理公司进一步加速国有企业的破产进程。这些资产管理公司正从其相应的银行按账面价值接收不良贷款。资产管理公司的目标是最大限度地实现这些不良资产的实际价值。

从长沙、娄底、沈阳和芜湖四个城市国企破产情况来看，许多破产企业都属于机械、纺织和各种轻工行业。这些企业一般都比其他行业的企业规模大一些（平均企业人数达到963人，其中机械电子纺织业人数都超过1000人），且在负债中银行债务更多一些（大都在60%-70%）。这些企业的负债率都极为夸张，公有制企业负债/资产率总体达到222%，其中集体企业更是达到疯狂的312%（这些数据不包括所划拨土地使用权和工人再安置费用，这两项费用不在企业的资产负债表内）。虽然很多人认为资产被低价估计了，但是负债率还是太恐怖了。

银行亏损究竟从何如来？

当然，银行这么多的负担也不完全是国有企业造成的。央行行长周小川曾说，首次剥离的1.4万亿不良资产“50％是各级政府行政干预导致的，30％是为了支持国有企业，剩下的20％才是银行自身经营造成的。”银行自身问题表现为银行内控管理不足、信贷结构失衡、风险控制薄弱，基层机构有章不循、违规操作现象依然突出，普遍没有建立和落实对分支机构内控制度的检查和评价制度。各级政府则盲目扩张经济、向银行施加不必要的负担，也就是上文各种“拨改贷”产生的额外成本，国家通过拨改贷逃避了为国企发展贷款审查的责任和贷款的直接成本，结果是经济浪费严重和失衡；另外，宏观经济政策存在过多过滥的行政干预，政出多门，朝令夕改和“暗箱”操作等问题。国企的责任那就是大量国企因为自生能力不足，在市场经济下亏损，形成巨额坏账，还有一些就是银行正确贷款国企形成的债务。三者中，无论是银行业改革还是体制改革影响都很长远，在1998-1999年严峻的大环境下，大下岗甩包袱是立竿见影的选择，所以在银行业和经济体制改革同时，照样进行大下岗减少银行贷款支出。

银行资产问题是中国经济转轨的结果：旧有体制没有因为市场化而下降，相反为了搞活经济，上面放权放责，下面增权责任也没有等比例增加。换个说法是各方责任和权力不对等，企业权力迅速扩大，但是预算软约束的旧体制惯性依然存在，在传统体制下存在的企业投资饥饿症出现了新的表现形式如由政府授意银行提供给国有企业稳定贷款；财政拨付亏损补贴；企业以拖欠应付款方式填补资金缺口，造成严重的“三角债”等等。国家在经过两次价格闯关后，不敢大量增发钞票进一步加剧通胀，也不敢盲目增发债券增加负债率，结果采取了金融手段增加金融风险，本质也是政府甩锅给国家金融机构。但是四大行归根到底是国家的一部分，债务责任没有消失，而是从行政机关（财政）转移到金融机构，这个雷最后在亚洲金融危机被引爆。

银行债务的处理结果

为了避免金融崩塌，国家采取AMC剥离不良资产，为四大行入世做好准备。但是债务照样没有消失。资产管理公司信达向市场化转型时产生了“共管账户”，2010年，国务院批复信达与财政部共设“共管账户”，将历史上形成的2000多亿元巨额挂账损失剥离至此账户，存续时间初定为十年。“共管账户”本质上用未来的收益来还当前的欠账，做法是将剥离的不良资产置换成优质资产，财政部向信达发放等额付息债券，以其作为信达唯一股东未来预期可获得的分红以及所得税减免部分归还。引入“共管账户”方案后，财政部作为不良资产的债主不需要立即支付现金化解损失，而信达的财务报表将变得干净甚至“健康”，最终新帐、旧账都留给了未来，只不过随着入世后经济飞速发展，加上经济体制改革和银行改革相对成功，剥离的坏账没有成为破坏国家信用的负面因素。

换言之，进入“共管账户”还是债券延期、停息挂账，都不过是在国家资产负债表的不同科目下“左兜换右兜”，通过债务长期化缓解眼前的问题，而将问题留给未来，寄希望于未来经济快速发展、温和通胀之下财政收入增长、市场发展可以消化这些债务。据西南财经大学金融研究中心副主任陈野华的测算，包括农行股份制改革的成本，中国金融渐进式改革成本已累计3.2万亿，若一次性核销，2009年中国GDP总量的10%就没有了。归根究底，债务的买单人依然是全体纳税公民。