未来十年中国社会和政治发展纲要（作者：于建嵘教授）
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> 前言
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> 中国社会现状如何？中国的发展应该走哪条路？对这两个问题，社会各界(特别是学界)众说纷纭，相持不下。
> 比较有代表性的是两种截然相反的看法。“中国模式论”认为，中国在30多年的改革实践中已经探索出名为“中国模式”的发展道路，该模式适合国情，虽然有些弊端，但加以适当改革与调整，就能确保中国走向现代化。但是，这种观点面临两个问题。第一，所谓“中国模式”或“中国道路”，本义只适于描述中国30多年的经济发展轨迹，不适于分析广义的中国发展。第二，这种观点的关键词是“适当的改革与调整”，然而持这种观点的论者对此并无共识。
> 与“中国模式论”对立的“转型陷阱论”认为，当前中国陷入了“转型陷阱”：改革与转型过程中形成的既得利益阻止改革进一步推进，要求把过渡体制定型巩固，建立保障既得利益的“混合体制”。这种观点认为，转型陷阱将使中国的经济社会畸形发展，导致各种社会问题政治矛盾不断积累；“中国特色”的发展道路已经不可持续，中国需要彻底改革，才能走出“转型陷阱”。持这种观点的论者冷静地指出了中国社会政治发展需要突破的瓶颈。但是，断言陷阱具备刚性结构，事实上把应当实证研究的问题变成了意识形态立场问题。此外，持这种观点的论者似乎忽略了一个基本事实，那就是，眼前这似乎无法走出的陷阱，其出现正是因为中国在过去30多年走出了一系列曾被认为无法走出的陷阱。换言之，这貌似无法走出的转型陷阱的存在，正是中国将走出转型陷阱的历史根据。
> 我在本文中做三件事。一是剖析困境，二是探索出路，三是勾画蓝图。我的基本立场是，分析现实，不回避矛盾，也不割断历史；探索发展，正视现实条件制约，也不忽略主观能动性；勾画蓝图，既考虑短期的实际操作，又努力保持中长期的战略规划与远景。
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> 一、困境
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> 当前中国面临的困境可以概括为四句话：“革命不合法，改革无动力，社会无共识，官方不折腾”。
> 第一，革命不合法。革命在法理上不合法，因为革命政党转变为执政党后，尽可能将原来借以夺取政权的手段和方式弱化，并将其定性为非法。革命在政理上不合法，随着现代国家的形成与现代军事技术的发展，传统的通过农民起义实现改朝换代的循环逻辑已被打破。革命在天理上也不合法，充当革命主力并承担流血代价的是一般的底层民众，他们在革命胜利后不得不再次负起供养新政权的重担。困境在于，现实政治与治理，不断地产生可能导致革命要求的矛盾与冲突。通过革命获得政权的当权者，往往迷信暴力与强制，缺乏与民众“妥协”与协商的意识，更谈不上树立真正的民本、民主政治权力观。结果是，革命已经不合法，但是合法的革命要求却不断增长。
> 第二，改革无动力。说“改革无动力”，是就高层对改革的设计与决策而言。目前，我们看不到改革的路径与方向。在“稳定压倒一切”的执政理念下，中国出现了太多“敏感”事情、“敏感”人物、“敏感”话题和“敏感”时期，一些基本国计民生问题，都被搞成了“敏感”问题。面对种种“敏感”，绝大多数人采取回避态度，不敢正视和讨论。困境是，当权者不想改革，并不意味着可以不改革；当权者痴迷稳定，并不意味着他们对是否稳定的判断正确，也不意味着他们的稳定措施正确有效，更不意味着他们能获得稳定。实际上，民间要求改革的呼声非常强烈。社会矛盾就是改革的动力。维权活动给各级政府带来了无数挑战，这些挑战客观上就是改革的动力。不主动利用这动力，就只能把它转化成消极的张力和压力。正因如此，“唯稳”指导下的维稳政治才制造出越维越不稳的后果。
> 第三，社会无共识。官方强调“社会无共识”，指的是就改革具体步骤、先后次序有不同的观点。困境在于，对是否要改革，社会有强烈共识。客观存在的社会共识是：要根本解决中国社会存在的矛盾和问题，已经不能单靠经济发展，也不能靠细枝末节的碎片化改革，而要在一些关键性的政治领域做出改革。
> 第四，官方不折腾。在官方话语中，“不折腾”的本意是“聚精会神搞建设，一心一意谋发展”。困境在于，在政治实践和基层治理中，“不折腾”变成了不改革、不作为。高层在“不折腾”的幌子下放弃改革。地方干部为了规避风险，往往以“不出问题”为最大政绩，不仅使改革丧失了动力，而且在处理普通政治行政事务时以封堵取代疏通，掩盖矛盾，文过饰非。但是，不作为、不改革、“不折腾”只是一厢情愿，一旦矛盾爆发，“不折腾”就得变成“不得不折腾”。
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> 二、出路
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> 面临种种困境，出路在哪里？出路就在寻找出路。寻找出路，意味着承认下列两个基本事实。
> 第一，“摸着石头过河”的时代已经过去了，中国未来的发展需要有明确的方向及实现的路径。1980年代，执政党领导人将“摸论”、“猫论”、“不争论”视为改革开放的三条经验。这三论，在当时的历史条件下为经济体制改革赢得了时间，也开拓了空间。但是，经济改革的边际效用已基本用完，而因经济体制改革而带来的一系列社会问题并不是经济发展本身可以解决的，而应归于政治体制改革的层面。
> 第二，经济体制改革的经验不一定适用于政治体制改革。多年来，“摸石头”的经济改革策略使我们对当前的社会问题与解决办法缺乏系统的认识，缺乏一贯的整体思路，改革往往是改到哪算哪，没有明确的目标和方向。面对复杂的社会矛盾，执政者往往“头痛医头，脚痛医脚”，而未从根本上解决国家的长远发展问题。与经济体制改革相比，政治体制改革触及的利益冲突更加尖锐，改革的直接成本更高，积极效果较慢，所以更需要搞好改革设计，提出目标，做好规划。
> 第三，经济发展有客观周期，政治发展也有客观周期。二者的区别在于，经济发展周期难以预测，近中长期的变化容易受到许多偶然因素的影响；政治发展周期具有较大的操作空间，近中长期的发展容许相对清晰的梳理。因此，在规划政治体制改革时，一方面可以设计总体的路线图，另一方面可以规划时间表。有路线图才能有方向，有时间表才有压力，有压力才有紧迫感。如果在政治体制改革上不做总体长远规划，一味“摸石头”，社会很可能付出过高代价，时间也不允许。如果在政治体制改革上不制定时间表，让民众画饼充饥，就无法赢得和保持民众的信心。制定路线图和时间表，可以给执政者提供一个决策的参考系，让决策者认识到多种可选择的方案，减少决策的盲区，增加改革的可能性，当然也可以为反对者提供一个批评的样本。
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> 三、蓝图
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> 我勾画的蓝图，包括两个向度，一是路线图，二是时间表。这动态蓝图，也许称为绿图更加合适。这绿，是绿色信号灯的绿。我设想的这个路线图以两个相辅相成的目标为方向：一是在宪政架构下通过以权力制约权力根除独裁可能产生的暴政；二是在人民主权理念框架内通过以权利制约权力实现对政治权力的驯化，根除政治权力的野蛮和残忍。我设计的时间表从中国共产党的十八大开始，规划期限为近期十年、中期三十年、长期五十年。规划大致分为两个阶段。第一阶段，以民生政策调整为前提、以民权保障为基础，实现基本的社会公平和正义。第二阶段，以政治改革为前提，以公民权利发展为基础，推动囯家向民主宪政转型。当然，无论是路线图还是时间表，都保留足够的弹性。
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> （一）社会民生政策调整
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> 当前，中国有三大基本的社会民生政策需要调整：
> 第一，以权利为基础的社会财产制度。应鲜明地提出“公民私有财产神圣不可侵犯”这一宪政原则，对公民的房屋等不动产给予充分而严格的保护，严禁强制性的暴力拆迁行为。同时，在2015年前完成土地制度改革。当务之急是限制地方政府特别是具有利益驱动的基层政府在征用农村土地上的权力，赋予农民维护自己权益的能力。为此，必须改革农村现行的土地制度，明确农村土地所有权的主体与农民的权力，改革现有的征地及补偿制度，以法律保障农民利益，逐步开放农村建设用地市场；进行农村土地确权，让农民个人能充分行使土地的占有、使用、收益、处分的权利，从法律上将地权还给农民；加快农村宅基地的确权改革，给予农民完整的土地使用权，保障农民合法的财产权利和权益，包括土地的继承抵押和转让的权利，促进农村土地市场建设和土地流转，探索建立农地直接入市交易方面的制度。同时，任何土地的调整与改革必须考虑到农民的意志和利益。
> 第二，以公平为目标的社会福利政策。从2012年起，调整社会保障、医疗卫生、文化教育、劳动就业、孤老残幼等方面的社会福利政策，进一步完善城乡社会福利体系，实现社会财富的二次分配，让穷人和社会弱势人群，平等享受经济改革与社会发展的成果。为此，要特别关注穷人和社会弱势群体，养老、低保、医保等向社会低收入者倾斜，缩小贫富差距；优先解决农民工二代的市民化问题，废除在教育、医疗、工作、住房等方面对他们的一系列歧视性政策，促进他们融入城市，提高他们的工作技能。
> 第三，以自由为原则的户籍制度。必须由传统的城乡分割的二元户籍制度，过渡和改革为城乡统一的一元户籍制度，打破“农业人口”和“非农业人口”的户口界限，使公民获得统一的身份，充分体现公民有居住和迁移的自由权利，剥离、剔除粘附在户籍关系上的种种社会经济差别功能，如在义务教育与高考等方面，真正做到城乡居民在发展机会面前地位平等；大力开展城市廉租房的建设，促进低收入阶层的人口城市化。户籍制度改革的根本出路还在于土地和财政制度的配套改革，这样才能实现户随人走，相应的福利保障也能够随着走。目前的人口流动是单向的流动，从福利低的地区向福利高的地区流动。各地需要为乡村和中小城市创造出一定的特色优势，鼓励人口的双向流动。同时，户籍制度改革关乎公民社会权和民族国家的建构，不能仅限于地方制度的改革，中央政府应从国家建设和公民权的角度来制定户籍改革的相关法规，从法律制度上保证基本公民社会权。国家尤其是中央政府应当负起应尽的责任和义务。户籍制度改革应在2015年前完成。
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> （二）开放社会
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> 社会的发育与成长是现代国家的基本标志。当前，必须改变中国社会弱小的局面，给予社会更多的发展空间。
> 第一，加强社会组织建设，发育民间社会。做到规范城乡社区管理组织，大力发展社会公益组织，通过社会公益重塑人文精神；发展扶贫济困、志愿服务、养老、就业等领域的社会组织，推动社会服务工作的发展；保护社会宗教组织，撤销限制或剥夺公民信仰自由的法律规章，给予公民（而不仅仅是少数民族）更多的信仰自由。同时，加大对社会组织的扶植力度，设立专项基金，构建社会组织公共服务平台，逐步转换政府职能。社会民间组织的开放，可从现在起在一些发达地区推行，2015年应有全国性的开放规则出台。
> 第二，在2022年前制定政党法，开放社会政治组织。我国目前没有专门的政党法，只是在宪法的序言和总纲部分对我国的政党和政党制度作了原则性规定。在依法治国的条件下，有必要制定中国政党法，以依法规范政党的组织、活动原则、职责权限等，促进国家的政治文明建设。政党必须在宪法与法律范围内活动，其行为不得凌驾于宪法和法律之上。同时，允许建立社会政治组织，维护和保障它们合法地表达自身政治诉求的权利。政府可对其适当引导。
> 第三，新闻言论自由是开放社会的必要条件。
> （1）实现政务信息公开。政府的运作过程必须公开化和透明化，在政策法规、工作制度、监管工作、人事管理、财务开支、决策信息方面要做到公开透明，给民众更多的知情权。同时，允许公民及其他社会团体参与政府决策过程；拓宽政务信息公开渠道，充分利用现代网络信息技术，实现政府公开化办公；建立民众对政府工作的评议机制。2012年起，在全国一些省市试行，到2015年全面完成。
> （2）实现官员财产等信息公开。官员在任职前必须报告自己的财产情况（包括现金、存款、汽车、房产、投资，如股权股份、字画古董、所办企业等），上任后每年定期申报。同时，财产申报不只限于官员本人，还必须包括其配偶或受抚养子女的从业、移居国（境）外等有关情况。除在国家安全部门工作或其他不宜暴露身份的官员外，各受理申报的机关均须将财产申报资料公开，供大众查阅复印，以便接受社会监督。如果公民对官员财产状况提出质疑或举报，相关部门需进行调查并公布结果；经核实属虚假公布的，给予革除公职处分。2013年在全国部分地区试行，2015年全国普遍实行。
> （3）推动新闻立法，保障言论自由、出版自由与舆论监督权利。限制使用新闻审查制度，规范政府对公共言论的行使权力，禁止因言获罪，给民众更多的表达权利，保护新闻工作者的权利。在这个过程中，要有意识地培育基层群众的公民意识，鼓励他们主动参与改革，让他们与政府组织内的决策团体形成制度创新的合力，相互以政策输出和民间反馈的互动方式彼此促进和沟通、纠偏和磨合，才能保证初露端倪的政治、行政体制改革走向深入、稳妥与高效。2015年出台新闻法。
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> （三）司法改革
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> 建立司法制衡制度，树立司法权威，以妥善处理中央政治的统一性与地方政治的特殊性之间的关系。
> 第一，基层法院和中级法院的人、财、物脱离市县，实行省级垂直管理。
> 司法制衡制度的核心是把司法审判权从地方上收，在人事、财政、业务三方面直接对省级政府负责，而不是对县政领导负责，人、财、权上独立于县级党政；法院和检察院实现垂直领导，县级两院不再对本级人大负责并报告工作，改向上级两院负责并报告工作。开始阶段，县级两院可以改由市两院领导，市与省、中央两院关系不变；条件成熟时，整个两院系统全部实行垂直领导。同时，经费上脱离县级政府，先由市级财政保障，条件成熟时，直接由中央财政供给；人事上，两院领导由上级任命，不再由地方人大选举。此项改革因有关宪法规制，2018年最终完成。
> 第二，法官任命实行终身资格制并实行严格流动，法官实行高薪并实行严格错案追究制度。
> 法院内部不再设立审判委员会，全面转向实行法官负责制。法官一经任命，没有重大错误，不得被免职、撤职、或令其提前退休。法院院长应有专业背景，不应从其他党政机关调任。法官实行异地任职和流动回避制，以更好地保持司法机关独立性，避免与当地党政形成利益共同体。县级政府违反各级法律、法规的抽象行政行为，应列入法院审理范围。法院受理案件的范围，只受法律的限制，不受各种红头文件或内部精神的制约。将社会纠纷纳入法制解决的轨道，以司法作为社会真正的正义守护神。为了防止法官审案过程中因人为因素导致的不公正，必须实行法官高薪制，在其工资待遇方面，必须制定一套标准。同时，审判机关或检察机关在办理具体案件时，处于故意或重大过失导致案件处理错误，必须依法追究，既要把办错的案件纠正过来，又要追究相关人员的责任。
> 第三，2016年前取消省以下的政法委。为排除地方政法委系统对地方司法的影响和干预，必须改革目前的政法委系统，可以考虑中央政法委和省级政法委保留作为执政党的研究智囊机构，地市和县的政法委取消，两院工作不再受县级党委指导。
> 第四，2016年前取消信访制度，以司法清理历史陈案。把信访集中到各级人民代表大会，通过人民代表来监督一府两院的工作，并系统地建立民众的利益表达组织。具体来说，组织各级人民代表对本选区的重要信访案件进行调查和督办；公布各级人民代表的联系方式；允许社会各阶层建立利益表达组织，以法律允许的方式让他们通过集会示威等方式表达利益。
> 第五，2015年废除劳教制度，确保公民人身权利。必须废除强制性剥夺公民自由与权利的劳教制度，禁止以任何形式对公民进行劳教；发展矫正性社会工作组织，以服务性组织或各种形式的法律援助代替强制劳教。
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> （四）县政改革
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> 县政改革是政治体制改革的突破口。从2016年起，用五年的时间最终完成县政的再造。之所以以2016年为分界线，是因为2016年是县级政府选举之年，我们在县人大代表的选举上应该有所突破。对于县政改革，我们的基本主张是“县政自治”，即建立在行政分权和政治分权基础上的民主自治。因此，它不仅需要调整中央与地方之间的关系，充分重视地方的自主性和特殊性，发挥地方的创造力；还需要确立民众对执政者的制约，建立真正意义的责任政府；同时需要具有权威的司法制度来制约地方的政治行为，以保证国家的政治统一有效性。
> 第一，开放县级人大代表选举，实现人大代表非行政化和专职化。
> （1）县人大代表应有资格规定，具体为取得本县户口两年以上，或在本地连续工作或居住八年以上，以保证其对本地利益的认同。其选举应突破选举法中有关“农村每一代表所代表的人口数四倍于镇每一代表所代表的人口数的原则分配”的规定，实行同票同权，真实反映当地人口比例所决定的利益群体大小。
> （2）由选民直接选举的人大代表候选人，均应列入正式代表候选人，不再受选举法中的比例限制和正式代表候选人确认程序的限制。代表候选人名单应当由现行的在选举日的5日前公布，提前到至少45日前公布，以让候选人有充分时间与选民接触并宣传自己的主张，以真正搞活竞选。
> （3）县人大代表要专职化。当选代表为国家公务员或事业单位工作人员的，保留原有身份，但在任代表期间不再担任原职务，卸任后自动恢复公职。当选的人大代表享有高于本地科局级以上公务员平均工资、养老保险、医疗保险。当选期间的升级和加薪等按在职时处理。非公职人员当选代表的，按上述标准发给工资并办理保险。同时，为每位县人大代表设立专用经费，专用经费限额，由人民代表掌握使用。人大代表应在其当选选区设立工作室，公布联系方式，有责任向其选民汇报工作，对群众反映问题的处理结果及时反馈。县人大代表有权配备助理，助理工资等费用由该代表的专用经费列支。助理可以采取资格制，经考试取得资格者可以在省范围内由人大代表聘用。
> （4）落实人大代表的法定权力，如调查、反映，提出建议；落实人大的法定权力，如罢免、质询、询问、调查、撤消本级人民政府不适当的决定和命令等各项权力。中国法定的政治制度在设计上有先进之处，但纸面上与实践中往往存在一定差距，宪法与法律规定被各种级别的实施细则、红头文件甚至无形的潜规则“冲淡”而“虚化”。因此，必须在现有制度框架内真正做实。
> 人大代表专职化后，以全部时间为选民服务，原人大常设机构即常委会自然可以取消，而代之以各专门委员会。县人大主任应由全体代表选出。条件成熟时，限制政府官员担任人大主任，由不具备公职者担任，实现“去官员化”，以更好地体现人大性质。
> 第二，改变县级政权的异地为官制度，实现县行政长官差额选举。
> 改革异地为官制度，实现改流归土。县级行政主官应具备取得本县户口五年以上或在本地连续工作或居住十年以上的资格，以发挥地方精英对地方政治的主导作用。当选者在任期内不得升迁或调动，辞职的至少两年内不得担任公职。
> 在人大代表专职化基础上，在取消候选人人数限制和延长提名时间的前提下，由县级人大选举县行政长官。经过五到十年，通过修改宪法，过渡到直接由全县选民直接选举县行政长官。为避免“县政自治”与“党的领导”之间的冲突，在开始时，县一级未必要强调党政分开，反而可以实行党政合一，交叉任职。县行政主官应是党员，当选后同时担任县委书记，其行政权力要受人大的监督和司法机关的制衡。当然，这也未必是最好的解决办法，如何在“县政自治”框架中体现党的领导，具体方法可以在实践进一步摸索。
> 另外，应吸取“强县扩权”和“省管县”中的经验，改革行政权力的层级划分，在财政收入方面扩大县的分成比例，将原属省市的经济和社会管理权下放给县，以扩大县级政权的自主权。在条件成熟时，应明确中央与地方各级政府权限划分，逐步法制化。除关系国家全局、地方无法承担的事务外，应给予县级政权完全的政治授权。
> 第三，将乡镇一级政府改为县级政权的派出机构。
> 由于乡镇一直以来不具备一个完整的政权形态，缺乏足够的人权、财权和事权，因此，在当前，取消乡镇一级行政组织，将乡镇改为县级政权的派出机构行使管理职能较为适宜。乡镇接受县政权的委派，专事县政权委托的任务，同时指导村民自治活动；乡镇财政开支由县政权编制预算，由县财政开支。乡镇所承担的工作与可支配财政资金，均由县级政府决定，做到事权与财权的统一。乡镇不与上级设立对等对口的机构，可因事设立办事员或助理。乡镇一级不再设立党委，但设立党总支，党总支不再具体负责乡镇行政性工作。乡长由县长委任，不设立副职，可根据需要设乡长助理职位。乡属机构均为办事机构，在县政府领导下行使事权。
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> (五)党内民主
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> 第一，落实党员的党内民主权利，包括党员对党内事务的知情权；党员在纪律约束的范围内享有言论自由、参与议论党务和政务的权利；选择干部的权利；对其他党员包括党的干部拥有监督的权利。要按规定实行党务公开，包括党的工作、党内生活的内容、程序、结果等对外的公布。同时，党员有权参与重大问题的决策，重大决策实行票决制。
> 第二，改革党委候选人提名方式，推进常委直选。改进候选人提名制度和选举方式，对各级党政、人民团体提名代表候选人的人数给予一定限制；扩大选民提名推荐权，县级人大应将“每5000人可以增加一名代表”的这部分代表名额全部交给选民10名以上联名推荐。普通党员和党组织拥有平等的候选人提名权。采用党员大会的形式，竞争、差额地直接选出地方党组织的领导人。在中央和省两级，可仍实行代表大会制。但代表大会的代表也应逐步实行竞选。这两级党的委员会可以暂不考虑实行竞争性选举，但应实行差额选举。差额的比例应超过30%。
> 第三，改革干部人事制度。建立开放、公平、公开的干部任用机制，加大竞争性选拔力度；明确干部管理权限，实行“下管一级”。解决干部“能上能下”问题，实行领导职务任期制，在法定任期的基础上，在任职期间对干部进行分类考核，对连续考核结果处于末位的按照一定比例予以降职或免职。推行引咎辞职制度、责令辞职制度和弹劾制度。对有明显过失或对重大事故负有领导责任的干部，要求其本人引咎辞职或责令其辞职，在辞职后2年内不得重新任用。在对党员干部的处分上，不能用党纪政纪处分代替法律，要用法律进行规范。
> 第四，规范和制约党委一把手权力，实行议行分离。党委书记与行政长官明确职责分工，防止权责交叉与混乱，改变权力过分集中现象，解决党政机构重叠问题。把人大、纪检、监察、审计、安检、法院、检察院等制约和监督机构的党组织直接归本部门的上级党组织领导，最终由党中央领导。
> 第五，在地方和基层党组织中广泛推行竞争性选举，允许候选人开展各种形式的合法的竞选活动。竞争性选举最初可在村、乡镇实行，5-10年后逐步扩大到县级。要以法律和制度规范竞选活动，为党内竞争划定明确边界。允许候选人围绕落实党的代表大会确定的纲领性主张提出自己的施政设想，并围绕施政设想展开宣传。党组织掌握的电视、报刊等媒体应为候选人提供平等的机会和等量的竞选费用。在根据法规设定的竞选活动期内，候选人可以利用提供的经费组织竞选机构，在竞选期间开展活动，但竞选活动结束后即行解散，不得转变为常设机构。候选人正面阐述自己的主张，不得以任何理由对其他候选人进行人身攻击，不搞幕后政治交易。各级党组织可以就出现不同观点和主张的议题组织竞选辩论会，使候选人的观点得到充分的表达。候选人可以出于宣传目的从事筹款等活动，但不得接受任何形式的国外馈赠，不得向支持者承诺具体的未来官职，不得以任何形式贿赂选民；一经发现，取消候选资格。（这段内容参考了王长江：《发展党内竞争性选举》，《中国改革2011年第7期。》）
> 第六，废除现行干部任职年龄限制，取消每一级别的任职年龄限制。目前，在乡镇一级40岁左右、在县一级超过45岁、在地市一级超过50岁往往就丧失了提拔的机会。必须废除这一限制，通过在同一级别岗位上的任期来解决新老更替问题。
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> (六) 人民民主（重点改一下）
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> 建设人民民主的关键是确立公民权利。中国官僚制国家的发展先于社会的发育、国家对社会的持续剥夺与压制，以及中国长期以来官民对立的社会事实，使得社会无法以有效的自组织力量来制衡国家的专制性权力。这样，在国家与社会的博弈中，社会的弱小地位使其处于被剥夺被统治的从属境地。这也在一定程度上造成了中国民众根深蒂固的“臣民”意识，缺乏对公民权利的认识和诉求。在这种意义上，基于中国的现状，我们认为，中国社会重建的关键在于提出以权利为核心的中国社会发展方案。
> 公民权利是社会成员的个体自主和自由在法律上的反映，是国家对公民所承诺和维护的权利，是一种社会所认可的赋予公民个体可做或可不做的自由，包括依照宪法和法律所享有的各种政治、经济和社会权利。公民权利分为四类：（1）法律权利，指基本人权，大多是自由权和法律程序性权利，是保障公民利益的法律手段。（2）政治权利，指公民参与政治生活的基本权利。孙中山曾把公民的政治权利具体化为选举权、被选举权、创制权、否决权和弹劾权。按照宪法和法律规定，当前中国，政治权利的内容主要包括四个方面：选举与被选举权；公民言论、出版、集会、结社、游行、示威自由的权利；担任国家机关职务的权利；担任国有公司、企业、事业单位和人民团体领导的权利。（3）社会权利，指公民维持其社会存在的基本权利，包括分享社会发展成果的资格和拥有文明生活条件的权利。（4）参与权利，指公民参与市场和公共生活的基本权利，如公民对政府决策过程的参与等。
> 公民权利的实现更多地需要国家的保障。第一，国家必须遵守自己制定的社会规则来保障公民的法律权利。当前，国家的法律成了约束一般民众的工具，而公共权力掌握者却常常成为法律的破坏者。必须在整个社会树立起一种尊重规则的意识，以法治重建国家的权威。第二，国家必须完善制度来保障公民的政治权利，尤其是保障公民的安全权，提供公平的司法与治安环境保证公民不受非法的逮捕、讯问等，同时制约公共权力对公民政治权利的侵害。第三，国家必须发展经济并调整利益分配来保障公民的社会权利，优先保障公民的生存权与发展权，保障社会弱势群体的利益。第四，国家必须利用公力保障公民的参与权利。当公民的权利受到侵害时，人民法院以强制执行程序予以保障。
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> 结论
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> 政治是信任的艺术。政府得不到民众的信任，比上市公司丧失股民的信任更危险。政治家的天职，首先是创造信任，其次才是赢得和维系信任。要创造信任，最重要的是让人民有希望。我们之所以要在政治发展方面前瞻十年、三十年、五十年，甚至更长远，就是因为人民需要希望，政治家有责任让人民看到实实在在的希望。
> 政治是人类社会生活的最高形式。说它最高，不是说它最高尚，而是说它对亿万生民的影响最大。不久的过去，一个人头脑发热，数千万生灵涂炭；一个人利令智昏，全民族遭受十年苦难；一个人心理扭曲，数千年文化几乎毁于一旦。归根结蒂，并不是这个人多么神通广大，也不是这个人多么邪恶黑暗，是与他共生的政治体制有严重缺陷。冷静思考政治的人们，需要不断地重复人类政治文明发展的宝贵经验，那就是必须驯服政治权力。只有驯服了政治权力，人类才最终驯服野性和兽性。对政治权力的驯化，包括两个相辅相成的过程。一是在宪政架构下通过以权力制约权力根除独裁，从而根除独裁可能导致的暴政；二是在人民主权理念框架内通过以公民权利制约政治权力实现对政治权力的驯化，根除政治权力可能导致的野蛮和残忍。本文讨论的改革，就是实现这双重驯化的操作方案。
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> 前言
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> 中国社会现状如何？中国的发展应该走哪条路？对这两个问题，社会各界(特别是学界)众说纷纭，相持不下。
> 比较有代表性的是两种截然相反的看法。“中国模式论”认为，中国在30多年的改革实践中已经探索出名为“中国模式”的发展道路，该模式适合国情，虽然有些弊端，但加以适当改革与调整，就能确保中国走向现代化。但是，这种观点面临两个问题。第一，所谓“中国模式”或“中国道路”，本义只适于描述中国30多年的经济发展轨迹，不适于分析广义的中国发展。第二，这种观点的关键词是“适当的改革与调整”，然而持这种观点的论者对此并无共识。
> 与“中国模式论”对立的“转型陷阱论”认为，当前中国陷入了“转型陷阱”：改革与转型过程中形成的既得利益阻止改革进一步推进，要求把过渡体制定型巩固，建立保障既得利益的“混合体制”。这种观点认为，转型陷阱将使中国的经济社会畸形发展，导致各种社会问题政治矛盾不断积累；“中国特色”的发展道路已经不可持续，中国需要彻底改革，才能走出“转型陷阱”。持这种观点的论者冷静地指出了中国社会政治发展需要突破的瓶颈。但是，断言陷阱具备刚性结构，事实上把应当实证研究的问题变成了意识形态立场问题。此外，持这种观点的论者似乎忽略了一个基本事实，那就是，眼前这似乎无法走出的陷阱，其出现正是因为中国在过去30多年走出了一系列曾被认为无法走出的陷阱。换言之，这貌似无法走出的转型陷阱的存在，正是中国将走出转型陷阱的历史根据。
> 我在本文中做三件事。一是剖析困境，二是探索出路，三是勾画蓝图。我的基本立场是，分析现实，不回避矛盾，也不割断历史；探索发展，正视现实条件制约，也不忽略主观能动性；勾画蓝图，既考虑短期的实际操作，又努力保持中长期的战略规划与远景。
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> 一、困境
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> 当前中国面临的困境可以概括为四句话：“革命不合法，改革无动力，社会无共识，官方不折腾”。
> 第一，革命不合法。革命在法理上不合法，因为革命政党转变为执政党后，尽可能将原来借以夺取政权的手段和方式弱化，并将其定性为非法。革命在政理上不合法，随着现代国家的形成与现代军事技术的发展，传统的通过农民起义实现改朝换代的循环逻辑已被打破。革命在天理上也不合法，充当革命主力并承担流血代价的是一般的底层民众，他们在革命胜利后不得不再次负起供养新政权的重担。困境在于，现实政治与治理，不断地产生可能导致革命要求的矛盾与冲突。通过革命获得政权的当权者，往往迷信暴力与强制，缺乏与民众“妥协”与协商的意识，更谈不上树立真正的民本、民主政治权力观。结果是，革命已经不合法，但是合法的革命要求却不断增长。
> 第二，改革无动力。说“改革无动力”，是就高层对改革的设计与决策而言。目前，我们看不到改革的路径与方向。在“稳定压倒一切”的执政理念下，中国出现了太多“敏感”事情、“敏感”人物、“敏感”话题和“敏感”时期，一些基本国计民生问题，都被搞成了“敏感”问题。面对种种“敏感”，绝大多数人采取回避态度，不敢正视和讨论。困境是，当权者不想改革，并不意味着可以不改革；当权者痴迷稳定，并不意味着他们对是否稳定的判断正确，也不意味着他们的稳定措施正确有效，更不意味着他们能获得稳定。实际上，民间要求改革的呼声非常强烈。社会矛盾就是改革的动力。维权活动给各级政府带来了无数挑战，这些挑战客观上就是改革的动力。不主动利用这动力，就只能把它转化成消极的张力和压力。正因如此，“唯稳”指导下的维稳政治才制造出越维越不稳的后果。
> 第三，社会无共识。官方强调“社会无共识”，指的是就改革具体步骤、先后次序有不同的观点。困境在于，对是否要改革，社会有强烈共识。客观存在的社会共识是：要根本解决中国社会存在的矛盾和问题，已经不能单靠经济发展，也不能靠细枝末节的碎片化改革，而要在一些关键性的政治领域做出改革。
> 第四，官方不折腾。在官方话语中，“不折腾”的本意是“聚精会神搞建设，一心一意谋发展”。困境在于，在政治实践和基层治理中，“不折腾”变成了不改革、不作为。高层在“不折腾”的幌子下放弃改革。地方干部为了规避风险，往往以“不出问题”为最大政绩，不仅使改革丧失了动力，而且在处理普通政治行政事务时以封堵取代疏通，掩盖矛盾，文过饰非。但是，不作为、不改革、“不折腾”只是一厢情愿，一旦矛盾爆发，“不折腾”就得变成“不得不折腾”。
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> 二、出路
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> 面临种种困境，出路在哪里？出路就在寻找出路。寻找出路，意味着承认下列两个基本事实。
> 第一，“摸着石头过河”的时代已经过去了，中国未来的发展需要有明确的方向及实现的路径。1980年代，执政党领导人将“摸论”、“猫论”、“不争论”视为改革开放的三条经验。这三论，在当时的历史条件下为经济体制改革赢得了时间，也开拓了空间。但是，经济改革的边际效用已基本用完，而因经济体制改革而带来的一系列社会问题并不是经济发展本身可以解决的，而应归于政治体制改革的层面。
> 第二，经济体制改革的经验不一定适用于政治体制改革。多年来，“摸石头”的经济改革策略使我们对当前的社会问题与解决办法缺乏系统的认识，缺乏一贯的整体思路，改革往往是改到哪算哪，没有明确的目标和方向。面对复杂的社会矛盾，执政者往往“头痛医头，脚痛医脚”，而未从根本上解决国家的长远发展问题。与经济体制改革相比，政治体制改革触及的利益冲突更加尖锐，改革的直接成本更高，积极效果较慢，所以更需要搞好改革设计，提出目标，做好规划。
> 第三，经济发展有客观周期，政治发展也有客观周期。二者的区别在于，经济发展周期难以预测，近中长期的变化容易受到许多偶然因素的影响；政治发展周期具有较大的操作空间，近中长期的发展容许相对清晰的梳理。因此，在规划政治体制改革时，一方面可以设计总体的路线图，另一方面可以规划时间表。有路线图才能有方向，有时间表才有压力，有压力才有紧迫感。如果在政治体制改革上不做总体长远规划，一味“摸石头”，社会很可能付出过高代价，时间也不允许。如果在政治体制改革上不制定时间表，让民众画饼充饥，就无法赢得和保持民众的信心。制定路线图和时间表，可以给执政者提供一个决策的参考系，让决策者认识到多种可选择的方案，减少决策的盲区，增加改革的可能性，当然也可以为反对者提供一个批评的样本。
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> 三、蓝图
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> 我勾画的蓝图，包括两个向度，一是路线图，二是时间表。这动态蓝图，也许称为绿图更加合适。这绿，是绿色信号灯的绿。我设想的这个路线图以两个相辅相成的目标为方向：一是在宪政架构下通过以权力制约权力根除独裁可能产生的暴政；二是在人民主权理念框架内通过以权利制约权力实现对政治权力的驯化，根除政治权力的野蛮和残忍。我设计的时间表从中国共产党的十八大开始，规划期限为近期十年、中期三十年、长期五十年。规划大致分为两个阶段。第一阶段，以民生政策调整为前提、以民权保障为基础，实现基本的社会公平和正义。第二阶段，以政治改革为前提，以公民权利发展为基础，推动囯家向民主宪政转型。当然，无论是路线图还是时间表，都保留足够的弹性。
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> （一）社会民生政策调整
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> 当前，中国有三大基本的社会民生政策需要调整：
> 第一，以权利为基础的社会财产制度。应鲜明地提出“公民私有财产神圣不可侵犯”这一宪政原则，对公民的房屋等不动产给予充分而严格的保护，严禁强制性的暴力拆迁行为。同时，在2015年前完成土地制度改革。当务之急是限制地方政府特别是具有利益驱动的基层政府在征用农村土地上的权力，赋予农民维护自己权益的能力。为此，必须改革农村现行的土地制度，明确农村土地所有权的主体与农民的权力，改革现有的征地及补偿制度，以法律保障农民利益，逐步开放农村建设用地市场；进行农村土地确权，让农民个人能充分行使土地的占有、使用、收益、处分的权利，从法律上将地权还给农民；加快农村宅基地的确权改革，给予农民完整的土地使用权，保障农民合法的财产权利和权益，包括土地的继承抵押和转让的权利，促进农村土地市场建设和土地流转，探索建立农地直接入市交易方面的制度。同时，任何土地的调整与改革必须考虑到农民的意志和利益。
> 第二，以公平为目标的社会福利政策。从2012年起，调整社会保障、医疗卫生、文化教育、劳动就业、孤老残幼等方面的社会福利政策，进一步完善城乡社会福利体系，实现社会财富的二次分配，让穷人和社会弱势人群，平等享受经济改革与社会发展的成果。为此，要特别关注穷人和社会弱势群体，养老、低保、医保等向社会低收入者倾斜，缩小贫富差距；优先解决农民工二代的市民化问题，废除在教育、医疗、工作、住房等方面对他们的一系列歧视性政策，促进他们融入城市，提高他们的工作技能。
> 第三，以自由为原则的户籍制度。必须由传统的城乡分割的二元户籍制度，过渡和改革为城乡统一的一元户籍制度，打破“农业人口”和“非农业人口”的户口界限，使公民获得统一的身份，充分体现公民有居住和迁移的自由权利，剥离、剔除粘附在户籍关系上的种种社会经济差别功能，如在义务教育与高考等方面，真正做到城乡居民在发展机会面前地位平等；大力开展城市廉租房的建设，促进低收入阶层的人口城市化。户籍制度改革的根本出路还在于土地和财政制度的配套改革，这样才能实现户随人走，相应的福利保障也能够随着走。目前的人口流动是单向的流动，从福利低的地区向福利高的地区流动。各地需要为乡村和中小城市创造出一定的特色优势，鼓励人口的双向流动。同时，户籍制度改革关乎公民社会权和民族国家的建构，不能仅限于地方制度的改革，中央政府应从国家建设和公民权的角度来制定户籍改革的相关法规，从法律制度上保证基本公民社会权。国家尤其是中央政府应当负起应尽的责任和义务。户籍制度改革应在2015年前完成。
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> （二）开放社会
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> 社会的发育与成长是现代国家的基本标志。当前，必须改变中国社会弱小的局面，给予社会更多的发展空间。
> 第一，加强社会组织建设，发育民间社会。做到规范城乡社区管理组织，大力发展社会公益组织，通过社会公益重塑人文精神；发展扶贫济困、志愿服务、养老、就业等领域的社会组织，推动社会服务工作的发展；保护社会宗教组织，撤销限制或剥夺公民信仰自由的法律规章，给予公民（而不仅仅是少数民族）更多的信仰自由。同时，加大对社会组织的扶植力度，设立专项基金，构建社会组织公共服务平台，逐步转换政府职能。社会民间组织的开放，可从现在起在一些发达地区推行，2015年应有全国性的开放规则出台。
> 第二，在2022年前制定政党法，开放社会政治组织。我国目前没有专门的政党法，只是在宪法的序言和总纲部分对我国的政党和政党制度作了原则性规定。在依法治国的条件下，有必要制定中国政党法，以依法规范政党的组织、活动原则、职责权限等，促进国家的政治文明建设。政党必须在宪法与法律范围内活动，其行为不得凌驾于宪法和法律之上。同时，允许建立社会政治组织，维护和保障它们合法地表达自身政治诉求的权利。政府可对其适当引导。
> 第三，新闻言论自由是开放社会的必要条件。
> （1）实现政务信息公开。政府的运作过程必须公开化和透明化，在政策法规、工作制度、监管工作、人事管理、财务开支、决策信息方面要做到公开透明，给民众更多的知情权。同时，允许公民及其他社会团体参与政府决策过程；拓宽政务信息公开渠道，充分利用现代网络信息技术，实现政府公开化办公；建立民众对政府工作的评议机制。2012年起，在全国一些省市试行，到2015年全面完成。
> （2）实现官员财产等信息公开。官员在任职前必须报告自己的财产情况（包括现金、存款、汽车、房产、投资，如股权股份、字画古董、所办企业等），上任后每年定期申报。同时，财产申报不只限于官员本人，还必须包括其配偶或受抚养子女的从业、移居国（境）外等有关情况。除在国家安全部门工作或其他不宜暴露身份的官员外，各受理申报的机关均须将财产申报资料公开，供大众查阅复印，以便接受社会监督。如果公民对官员财产状况提出质疑或举报，相关部门需进行调查并公布结果；经核实属虚假公布的，给予革除公职处分。2013年在全国部分地区试行，2015年全国普遍实行。
> （3）推动新闻立法，保障言论自由、出版自由与舆论监督权利。限制使用新闻审查制度，规范政府对公共言论的行使权力，禁止因言获罪，给民众更多的表达权利，保护新闻工作者的权利。在这个过程中，要有意识地培育基层群众的公民意识，鼓励他们主动参与改革，让他们与政府组织内的决策团体形成制度创新的合力，相互以政策输出和民间反馈的互动方式彼此促进和沟通、纠偏和磨合，才能保证初露端倪的政治、行政体制改革走向深入、稳妥与高效。2015年出台新闻法。
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> （三）司法改革
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> 建立司法制衡制度，树立司法权威，以妥善处理中央政治的统一性与地方政治的特殊性之间的关系。
> 第一，基层法院和中级法院的人、财、物脱离市县，实行省级垂直管理。
> 司法制衡制度的核心是把司法审判权从地方上收，在人事、财政、业务三方面直接对省级政府负责，而不是对县政领导负责，人、财、权上独立于县级党政；法院和检察院实现垂直领导，县级两院不再对本级人大负责并报告工作，改向上级两院负责并报告工作。开始阶段，县级两院可以改由市两院领导，市与省、中央两院关系不变；条件成熟时，整个两院系统全部实行垂直领导。同时，经费上脱离县级政府，先由市级财政保障，条件成熟时，直接由中央财政供给；人事上，两院领导由上级任命，不再由地方人大选举。此项改革因有关宪法规制，2018年最终完成。
> 第二，法官任命实行终身资格制并实行严格流动，法官实行高薪并实行严格错案追究制度。
> 法院内部不再设立审判委员会，全面转向实行法官负责制。法官一经任命，没有重大错误，不得被免职、撤职、或令其提前退休。法院院长应有专业背景，不应从其他党政机关调任。法官实行异地任职和流动回避制，以更好地保持司法机关独立性，避免与当地党政形成利益共同体。县级政府违反各级法律、法规的抽象行政行为，应列入法院审理范围。法院受理案件的范围，只受法律的限制，不受各种红头文件或内部精神的制约。将社会纠纷纳入法制解决的轨道，以司法作为社会真正的正义守护神。为了防止法官审案过程中因人为因素导致的不公正，必须实行法官高薪制，在其工资待遇方面，必须制定一套标准。同时，审判机关或检察机关在办理具体案件时，处于故意或重大过失导致案件处理错误，必须依法追究，既要把办错的案件纠正过来，又要追究相关人员的责任。
> 第三，2016年前取消省以下的政法委。为排除地方政法委系统对地方司法的影响和干预，必须改革目前的政法委系统，可以考虑中央政法委和省级政法委保留作为执政党的研究智囊机构，地市和县的政法委取消，两院工作不再受县级党委指导。
> 第四，2016年前取消信访制度，以司法清理历史陈案。把信访集中到各级人民代表大会，通过人民代表来监督一府两院的工作，并系统地建立民众的利益表达组织。具体来说，组织各级人民代表对本选区的重要信访案件进行调查和督办；公布各级人民代表的联系方式；允许社会各阶层建立利益表达组织，以法律允许的方式让他们通过集会示威等方式表达利益。
> 第五，2015年废除劳教制度，确保公民人身权利。必须废除强制性剥夺公民自由与权利的劳教制度，禁止以任何形式对公民进行劳教；发展矫正性社会工作组织，以服务性组织或各种形式的法律援助代替强制劳教。
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> （四）县政改革
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> 县政改革是政治体制改革的突破口。从2016年起，用五年的时间最终完成县政的再造。之所以以2016年为分界线，是因为2016年是县级政府选举之年，我们在县人大代表的选举上应该有所突破。对于县政改革，我们的基本主张是“县政自治”，即建立在行政分权和政治分权基础上的民主自治。因此，它不仅需要调整中央与地方之间的关系，充分重视地方的自主性和特殊性，发挥地方的创造力；还需要确立民众对执政者的制约，建立真正意义的责任政府；同时需要具有权威的司法制度来制约地方的政治行为，以保证国家的政治统一有效性。
> 第一，开放县级人大代表选举，实现人大代表非行政化和专职化。
> （1）县人大代表应有资格规定，具体为取得本县户口两年以上，或在本地连续工作或居住八年以上，以保证其对本地利益的认同。其选举应突破选举法中有关“农村每一代表所代表的人口数四倍于镇每一代表所代表的人口数的原则分配”的规定，实行同票同权，真实反映当地人口比例所决定的利益群体大小。
> （2）由选民直接选举的人大代表候选人，均应列入正式代表候选人，不再受选举法中的比例限制和正式代表候选人确认程序的限制。代表候选人名单应当由现行的在选举日的5日前公布，提前到至少45日前公布，以让候选人有充分时间与选民接触并宣传自己的主张，以真正搞活竞选。
> （3）县人大代表要专职化。当选代表为国家公务员或事业单位工作人员的，保留原有身份，但在任代表期间不再担任原职务，卸任后自动恢复公职。当选的人大代表享有高于本地科局级以上公务员平均工资、养老保险、医疗保险。当选期间的升级和加薪等按在职时处理。非公职人员当选代表的，按上述标准发给工资并办理保险。同时，为每位县人大代表设立专用经费，专用经费限额，由人民代表掌握使用。人大代表应在其当选选区设立工作室，公布联系方式，有责任向其选民汇报工作，对群众反映问题的处理结果及时反馈。县人大代表有权配备助理，助理工资等费用由该代表的专用经费列支。助理可以采取资格制，经考试取得资格者可以在省范围内由人大代表聘用。
> （4）落实人大代表的法定权力，如调查、反映，提出建议；落实人大的法定权力，如罢免、质询、询问、调查、撤消本级人民政府不适当的决定和命令等各项权力。中国法定的政治制度在设计上有先进之处，但纸面上与实践中往往存在一定差距，宪法与法律规定被各种级别的实施细则、红头文件甚至无形的潜规则“冲淡”而“虚化”。因此，必须在现有制度框架内真正做实。
> 人大代表专职化后，以全部时间为选民服务，原人大常设机构即常委会自然可以取消，而代之以各专门委员会。县人大主任应由全体代表选出。条件成熟时，限制政府官员担任人大主任，由不具备公职者担任，实现“去官员化”，以更好地体现人大性质。
> 第二，改变县级政权的异地为官制度，实现县行政长官差额选举。
> 改革异地为官制度，实现改流归土。县级行政主官应具备取得本县户口五年以上或在本地连续工作或居住十年以上的资格，以发挥地方精英对地方政治的主导作用。当选者在任期内不得升迁或调动，辞职的至少两年内不得担任公职。
> 在人大代表专职化基础上，在取消候选人人数限制和延长提名时间的前提下，由县级人大选举县行政长官。经过五到十年，通过修改宪法，过渡到直接由全县选民直接选举县行政长官。为避免“县政自治”与“党的领导”之间的冲突，在开始时，县一级未必要强调党政分开，反而可以实行党政合一，交叉任职。县行政主官应是党员，当选后同时担任县委书记，其行政权力要受人大的监督和司法机关的制衡。当然，这也未必是最好的解决办法，如何在“县政自治”框架中体现党的领导，具体方法可以在实践进一步摸索。
> 另外，应吸取“强县扩权”和“省管县”中的经验，改革行政权力的层级划分，在财政收入方面扩大县的分成比例，将原属省市的经济和社会管理权下放给县，以扩大县级政权的自主权。在条件成熟时，应明确中央与地方各级政府权限划分，逐步法制化。除关系国家全局、地方无法承担的事务外，应给予县级政权完全的政治授权。
> 第三，将乡镇一级政府改为县级政权的派出机构。
> 由于乡镇一直以来不具备一个完整的政权形态，缺乏足够的人权、财权和事权，因此，在当前，取消乡镇一级行政组织，将乡镇改为县级政权的派出机构行使管理职能较为适宜。乡镇接受县政权的委派，专事县政权委托的任务，同时指导村民自治活动；乡镇财政开支由县政权编制预算，由县财政开支。乡镇所承担的工作与可支配财政资金，均由县级政府决定，做到事权与财权的统一。乡镇不与上级设立对等对口的机构，可因事设立办事员或助理。乡镇一级不再设立党委，但设立党总支，党总支不再具体负责乡镇行政性工作。乡长由县长委任，不设立副职，可根据需要设乡长助理职位。乡属机构均为办事机构，在县政府领导下行使事权。
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> (五)党内民主
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> 第一，落实党员的党内民主权利，包括党员对党内事务的知情权；党员在纪律约束的范围内享有言论自由、参与议论党务和政务的权利；选择干部的权利；对其他党员包括党的干部拥有监督的权利。要按规定实行党务公开，包括党的工作、党内生活的内容、程序、结果等对外的公布。同时，党员有权参与重大问题的决策，重大决策实行票决制。
> 第二，改革党委候选人提名方式，推进常委直选。改进候选人提名制度和选举方式，对各级党政、人民团体提名代表候选人的人数给予一定限制；扩大选民提名推荐权，县级人大应将“每5000人可以增加一名代表”的这部分代表名额全部交给选民10名以上联名推荐。普通党员和党组织拥有平等的候选人提名权。采用党员大会的形式，竞争、差额地直接选出地方党组织的领导人。在中央和省两级，可仍实行代表大会制。但代表大会的代表也应逐步实行竞选。这两级党的委员会可以暂不考虑实行竞争性选举，但应实行差额选举。差额的比例应超过30%。
> 第三，改革干部人事制度。建立开放、公平、公开的干部任用机制，加大竞争性选拔力度；明确干部管理权限，实行“下管一级”。解决干部“能上能下”问题，实行领导职务任期制，在法定任期的基础上，在任职期间对干部进行分类考核，对连续考核结果处于末位的按照一定比例予以降职或免职。推行引咎辞职制度、责令辞职制度和弹劾制度。对有明显过失或对重大事故负有领导责任的干部，要求其本人引咎辞职或责令其辞职，在辞职后2年内不得重新任用。在对党员干部的处分上，不能用党纪政纪处分代替法律，要用法律进行规范。
> 第四，规范和制约党委一把手权力，实行议行分离。党委书记与行政长官明确职责分工，防止权责交叉与混乱，改变权力过分集中现象，解决党政机构重叠问题。把人大、纪检、监察、审计、安检、法院、检察院等制约和监督机构的党组织直接归本部门的上级党组织领导，最终由党中央领导。
> 第五，在地方和基层党组织中广泛推行竞争性选举，允许候选人开展各种形式的合法的竞选活动。竞争性选举最初可在村、乡镇实行，5-10年后逐步扩大到县级。要以法律和制度规范竞选活动，为党内竞争划定明确边界。允许候选人围绕落实党的代表大会确定的纲领性主张提出自己的施政设想，并围绕施政设想展开宣传。党组织掌握的电视、报刊等媒体应为候选人提供平等的机会和等量的竞选费用。在根据法规设定的竞选活动期内，候选人可以利用提供的经费组织竞选机构，在竞选期间开展活动，但竞选活动结束后即行解散，不得转变为常设机构。候选人正面阐述自己的主张，不得以任何理由对其他候选人进行人身攻击，不搞幕后政治交易。各级党组织可以就出现不同观点和主张的议题组织竞选辩论会，使候选人的观点得到充分的表达。候选人可以出于宣传目的从事筹款等活动，但不得接受任何形式的国外馈赠，不得向支持者承诺具体的未来官职，不得以任何形式贿赂选民；一经发现，取消候选资格。（这段内容参考了王长江：《发展党内竞争性选举》，《中国改革2011年第7期。》）
> 第六，废除现行干部任职年龄限制，取消每一级别的任职年龄限制。目前，在乡镇一级40岁左右、在县一级超过45岁、在地市一级超过50岁往往就丧失了提拔的机会。必须废除这一限制，通过在同一级别岗位上的任期来解决新老更替问题。
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> (六) 人民民主（重点改一下）
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> 建设人民民主的关键是确立公民权利。中国官僚制国家的发展先于社会的发育、国家对社会的持续剥夺与压制，以及中国长期以来官民对立的社会事实，使得社会无法以有效的自组织力量来制衡国家的专制性权力。这样，在国家与社会的博弈中，社会的弱小地位使其处于被剥夺被统治的从属境地。这也在一定程度上造成了中国民众根深蒂固的“臣民”意识，缺乏对公民权利的认识和诉求。在这种意义上，基于中国的现状，我们认为，中国社会重建的关键在于提出以权利为核心的中国社会发展方案。
> 公民权利是社会成员的个体自主和自由在法律上的反映，是国家对公民所承诺和维护的权利，是一种社会所认可的赋予公民个体可做或可不做的自由，包括依照宪法和法律所享有的各种政治、经济和社会权利。公民权利分为四类：（1）法律权利，指基本人权，大多是自由权和法律程序性权利，是保障公民利益的法律手段。（2）政治权利，指公民参与政治生活的基本权利。孙中山曾把公民的政治权利具体化为选举权、被选举权、创制权、否决权和弹劾权。按照宪法和法律规定，当前中国，政治权利的内容主要包括四个方面：选举与被选举权；公民言论、出版、集会、结社、游行、示威自由的权利；担任国家机关职务的权利；担任国有公司、企业、事业单位和人民团体领导的权利。（3）社会权利，指公民维持其社会存在的基本权利，包括分享社会发展成果的资格和拥有文明生活条件的权利。（4）参与权利，指公民参与市场和公共生活的基本权利，如公民对政府决策过程的参与等。
> 公民权利的实现更多地需要国家的保障。第一，国家必须遵守自己制定的社会规则来保障公民的法律权利。当前，国家的法律成了约束一般民众的工具，而公共权力掌握者却常常成为法律的破坏者。必须在整个社会树立起一种尊重规则的意识，以法治重建国家的权威。第二，国家必须完善制度来保障公民的政治权利，尤其是保障公民的安全权，提供公平的司法与治安环境保证公民不受非法的逮捕、讯问等，同时制约公共权力对公民政治权利的侵害。第三，国家必须发展经济并调整利益分配来保障公民的社会权利，优先保障公民的生存权与发展权，保障社会弱势群体的利益。第四，国家必须利用公力保障公民的参与权利。当公民的权利受到侵害时，人民法院以强制执行程序予以保障。
>
> 结论
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> 政治是信任的艺术。政府得不到民众的信任，比上市公司丧失股民的信任更危险。政治家的天职，首先是创造信任，其次才是赢得和维系信任。要创造信任，最重要的是让人民有希望。我们之所以要在政治发展方面前瞻十年、三十年、五十年，甚至更长远，就是因为人民需要希望，政治家有责任让人民看到实实在在的希望。
> 政治是人类社会生活的最高形式。说它最高，不是说它最高尚，而是说它对亿万生民的影响最大。不久的过去，一个人头脑发热，数千万生灵涂炭；一个人利令智昏，全民族遭受十年苦难；一个人心理扭曲，数千年文化几乎毁于一旦。归根结蒂，并不是这个人多么神通广大，也不是这个人多么邪恶黑暗，是与他共生的政治体制有严重缺陷。冷静思考政治的人们，需要不断地重复人类政治文明发展的宝贵经验，那就是必须驯服政治权力。只有驯服了政治权力，人类才最终驯服野性和兽性。对政治权力的驯化，包括两个相辅相成的过程。一是在宪政架构下通过以权力制约权力根除独裁，从而根除独裁可能导致的暴政；二是在人民主权理念框架内通过以公民权利制约政治权力实现对政治权力的驯化，根除政治权力可能导致的野蛮和残忍。本文讨论的改革，就是实现这双重驯化的操作方案。
