公地化：解决领土主权争端的另一种思考

公地化：解决领土主权争端的另一种思考 Governing Disputed Territories as the Commons:A New Thought for Territorial Dispute Settlement 收藏|打印|下载 作 者： 杨昊/蔡拓+关注 作者简介： 杨昊，中国政法大学政治与公共管理学院博士研究生；蔡拓，中国政法大学全球化与全球问题研究所所长、教授、博士生导师，全国高校国际政治研究会副会长兼学术委员会主任(北京 100088)。 原文出处： 《国际安全研究》(京)2013年第3期 第75-87页 内容提要： 国家间的领土主权争端反映的是国家之间在对地球空间产权私有化过程中的分配矛盾。建立在私有化分配方式基础上的领土主权争端已经成为威胁国际稳定、阻碍地区共同发展的重要因素。同时，应对领土主权纷争的传统手段也越来越不适应时代的需要。争议领土公地化为解决国家间领土主权纷争提供了另一种选择，即通过订立维护领土公共性功能的国际条约、创设有效的多边协商机制以及强调多元行为体的共同参与等方式，在一定程度上将争议领土公地化，从而克服由私有化分配方式制造的困局。在当今国际社会中，已经出现了运用公地化策略解决国家间领土主权纷争的成功实践、其中有代表性的包括国际社会应对南极洲主权争议的“冻结主权”原则的实践，中美洲三国对丰塞卡湾的共同行使主权。这些成功实践既涉及地球特殊空间，也涉及一般化的国家间领土主权争议。通过对国际社会中成功实践的考察，探索实现争端领土公地化的关键要素，有助于丰富应对领土主权争端的思路和手段。 期刊名称： 《国际政治》复印期号： 2013年11期 关 键 词： 领土主权争端/公地化/南极条约/丰塞卡湾/冻结主权 标题注释： 本文系2008年度国家社会科学基金重点项目“中国应对全球性问题的战略定位与建设性作用研究”(项目编号：08AGJ003)的阶段性成果；中国政法大学211工程交叉学科《全球学》项目成果。 字号：大中小 　　 ［中图分类号］D815.3;D993 ［文献标识码］A ［文章编号］2095－574X(2013)03－0075－13 　　 一 引言 　　 自民族国家体系确立以来，体系内的行为体就在多种互动方式中确立自己的主权疆界，在其所处时代的技术和制度框架内将主权行使的空间范围扩张至全球各个角落。由于主权意味着在疆界范围内的绝对权力，民族国家的扩张历史可以看作是行为体不断谋求对地球空间产权私有化的过程。然而，在无政府状态下的私有化分配必然引起行为体之间的摩擦和矛盾，这种摩擦和矛盾往往集中于行为体疆界的边缘地区，表现为今天的领土主权纷争。 　　 对于无人居住的领土来说，主权争端的私有化意味更为强烈。由于排除了领土居民自决的选项，这种主权争端本质是国家间运用各种外交手段，寻求各种道义的或法律的支持，以解决对特定空间的私有化占有过程中的产权分配矛盾。 　　 赫德利·布尔(Hedley Bull)在论述国际社会的内容时，就曾提出主权与产权之间的紧密联系，他指出，“在国际社会中，稳定的所有权不只是体现为国家相互承认对方的财产权，更重要的是，它体现为国家相互承认对方的主权地位，承认对方的管辖范围，事实上，国家主权的思想源于历史上有关特定领地和民众属于统治者的财产和世袭家产的观念”。①早期对主权概念的系统论述中，都带有对特定对象(如领土、人民和财产等)的产权私有化的强烈意味。让·布丹(Jean Bodin)就认为国家主权具有绝对性、永久性、不可让渡性、不可分割性和不可侵犯性，是君主在统治范围内所拥有的至高无上的绝对权力。②让·雅克·卢梭(Jean-Jacques Rousseau)和约翰·洛克(John Locke)虽然提出了议会主权说和人民主权说，然而无论主权的所有者是谁，主权都是绝对的排他的权力。这种绝对排他的主权在《威斯特伐利亚和约》中得到了强化——“一个主权国家必须具备对本国政治、经济和领土的自主管辖权”，③并在实践中成为现代民族国家间交往关系的基本准则。 　　 冷战结束后，伴随全球化的兴起，要求更灵活地应对主权的种种观点开始活跃。英国学者保罗·赫斯特(Paul Hirst)和格雷厄姆·汤普森(Grahame Thompson)提出，在全球化时代，国家不可能像过去一样垄断所有治理权力，各种超国家的国际组织、国内的各种民间组织，同样分担着国家的治理权力；国家仍然保持“主权”，但这种主权并非是指它们在其领土范围内是全能的或至高无上的，它可以分割和让渡。④在领土争端问题上，该观点主要表现在对国家的主权要求进行搁置或冻结，寻求对特定空间的共同开发。如夏威夷东西方研究中心资深研究员马克·瓦伦西亚(Mark J.Valencia)针对南海争端提出的“共同遗产”说，⑤世界自然保护联盟(IUCN)针对南极提出的“世界公园”倡议活动。⑥ 　　 正如在社会经济活动中，理性的行为体会为了实现利益而调整产权分配方式一样，在国际关系中，当客观条件发生了变化，出于同样的目的，理性的国家也可以在特定的范围内，针对特定问题，灵活处理主权与领土之间的相互关系问题。邓小平在1984年会见美国乔治城大学战略与国际问题研究中心代表团时提到：“世界上有许多争端，总要找个解决的出路。我多年来一直在想，找个什么办法，不用战争手段而用和平方式来解决这种问题”，并提出“有些国际上的领土争端，可以先不谈主权，先进行共同开发。这样的问题，要从尊重现实出发，找条新的路子来解决”⑦。 　　 笔者提出用公地化取代产权私有化的分配方式解决国家间领土主权纷争，并不是要求国家放弃对特定领土的主权主张，而是通过在一定程度上的逆产权分配，更灵活地处理主权和领土之间的关系，寻求国家间的共同收益，缓解国际紧张局势。⑧以冻结主权原则为核心的南极条约体系是国际社会对地球空间公地化的一次伟大尝试，中美洲三国对丰塞卡湾的共享主权则表明公地化的策略不仅对南极这样的特殊场域，而且对更广泛的国家间领土争端的解决，具有现实的可操作性。笔者将通过对两个成功案例的考察，总结出对争议领土公地化的关键要素。 　　 二 现代领土主权争端及其困境 　　 对民族国家来说，针对争议领土的博弈具有安全战略上的意义、资源开发上的价值以及宣泄民族主义情绪或宗教情绪的功能。在主权争议的框架下，争议领土的这些功能鞭策着国家之间采取相互对抗的外交政策，通过宣示主权以追求相对收益；然而传统的解决领土主权争端的诸手段，或是由于其内在缺陷，或是由于时代发展，都面临着失去解决问题能力的困境。 　　 在现代国际社会中，解决领土主权争端的手段主要有武力争夺、外交谈判和国际仲裁或裁决。对于第一种方式而言，除非国家间的实力差距极大——一方可以在武装冲突中取得绝对优势地位、且争议国家基本不受到国际社会的制约(或是由于国际社会尚未形成，或是由于处于国际社会的极边缘地带)——以至于不用担心受到外界干涉，否则，武力方式根本不可能成为行为体的理性选项。而这种极端情况在当今的国际体系中已不易发生，这一方面源于国际关系中社会性力量的不断增长，另一方面源于国家实力在区域内的平均分布。决策者有时会因为自认为满足以上部分条件而贸然采用武力方式解决领土纷争，但结果总是造成无法挽回的恶果，比如伊拉克对科威特的吞并，虽然前者仅用了31个小时就占领了科威特全境，但随即招致国际干涉，不仅未达成国家目标，反倒承受了十多年严厉的国际制裁。而对于一些远离国际社会视线的非洲国家来说，虽然更有可能避免外界的干涉，但是在并不存在决定性的实力差距的情况下，武力冲突只会演变成穷兵黩武的困局，比如埃塞俄比亚和厄立特里亚之间的领土纷争，除了造成数万人丧生和数十万人流离失所外，武装冲突并没有对解决问题产生任何实际效应。对大多数国家来说，用军事手段解决领土纷争往往面临着硬实力困境。⑨尽管在诸如国内强力部门和民族情绪的推动下有通过军事手段解决冲突的意向，但战争的巨大成本(对于处于高度相互依赖的现代国家来说，这种高额成本也应当包含战争对其他目标实现造成影响的机会成本)，使得该手段不再是一个理性选项。 　　 外交谈判是国家间最常用的解决领土纠纷的方式。两国或多国之间的外交谈判主要表现为利益的交换，通过讨价还价的方式将冲突纳入理性和可控的范围内。中国是运用谈判方式解决领土纷争的代表性国家，由于漫长的国境线，中国和周边国家或多或少都存在领土和边界纠纷。中国本着睦邻友好的原则，同周边各国展开各种级别的外交谈判，并且在解决陆上边界争端中取得了重大成就，既为维护地区稳定做出了重大贡献，也为国内的发展营造了稳定的外部环境。然而置于主权框架下的外交谈判并不总是能取得预期成效。外交谈判往往耗时长久，对缺乏政治互信的国家来说，对争议领土问题的解决往往会受到对相对收益的算计的影响。争议领土在战略、资源开发和宣泄民族主义情绪上的功能作用，使得缺乏互信的任何一方都不愿放弃对相对优势的争夺。外交谈判的方式虽可将争端保持在可控范围内，避免国家的非理性行为，但出于对相对收益的考量，有时会变为对问题的拖延而非对问题的解决，并且蕴涵着国际冲突的危险种子。 　　 除以上两种方式外，将争议提交国际仲裁或交由国际法院裁决，也是当今各国解决领土主权纷争的重要方式。然而，该种方法的目的依然是在主权框架内分配争议领土的所有权，从结果来看，国家依然面临着零和博弈，只不过博弈的运作转交给第三方。其实质是利用超国家权力重新界定产权界限，虽然在提交国际仲裁和国际法院裁决之前，国家均表示接受仲裁或裁决结果，但国家必须面临相对收益受到剥夺的可能选项，而且承受由此导致的强大的内部压力。相对外交谈判来说，这种方式的灵活性更小。国际仲裁或国际法院裁决并没有消除引起纷争的根源，即私有化分配的矛盾。 　　 正如当今世界上的各种领土主权争端所展示的，在缺乏公共权威的情况下，地球空间的私有化往往表现出一方所得即为另一方所失的零和博弈模式。而在民族主义情绪的推动下，这种紧张的产权分配过程往往影响到国家多种目标的实现，成为国际冲突的导火索。传统的解决领土主权纷争的手段逐渐失去其解决问题的能力，而争议领土公地化提供了另外一种选项：与其明确产权，不如寻求对争议领土的合理管理和开发，用更高的类主体利益的视角挖掘地球空间本身所具有的公共性功能，以克服产权私有化分配模式的局限性，缓解国际紧张局势。 　　 三 公地化实践：南极条约体系和丰塞卡湾 　　 当今国际社会，已经出现了用公地化的方式解决领土主权纷争的实践，这类实践不仅在地球特殊场域，而且在更普遍的国家领土主权纷争中取得了一定的成效。对这些成功案例的考察，有助于获得对推动公地化策略的关键要素的认识。 　　 (一)南极条约体系与冻结主权原则 　　 南极条约体系(包括《南极条约》、南极协商会议以及针对特定问题所制定的条约和协定的集合)是人类社会克服国家集团私利、为人类共同利益而展开合作、化解主权领土争端的伟大实践，“它表明在无政府状态下，各国有可能进行合作，同意牺牲他们的某些主权来保护所认识到的更高的共同体利益”。⑩处于该体系核心地位的冻结主权原则为各国用公地化策略应对领土主权纷争提供了有益的借鉴。 　　 18世纪70年代，英国探险家开始对南极海域进行了多次探险，随后的一个半世纪，俄国、美国、挪威、法国等国的探险家纷纷涉足南极大陆及其附近海域。伴随现代民族国家的扩张，各国对南极的探险开始出现宣示主权、划分势力范围的情况。已知最早对南极大陆提出主权要求的是英国(1908年)，(11)在20世纪上半叶探索南极的过程中，挪威和德国也纷纷以插国旗等方式宣示对南极特定区域的主权，截止到20世纪50年代，已经有包括英国、法国、澳大利亚、新西兰、挪威、阿根廷和智利七个国家对南极提出了领土要求。冷战时期的美国和苏联，虽未明确提出领土主权要求，但仍保留了领土要求的权利。 　　 对于民族国家来说，南极大陆具有某些极富吸引力的功能性特点，如特殊的地理优势所赋予的战略意义、丰富的矿产和生物资源等。这些功能性特点满足了现代民族国家在全球范围内进行扩张的一般性需求，从而推动国家对南极展开争夺。在历史上，国家围绕该问题也尝试过采用各种方式将公地私有化，比如英国就南极势力划分问题曾先后四次上诉至国际法院(1947年、1951年、1953年和1954年)以解决主权纷争，然而遭到阿根廷、智利两国的反对。英国和阿根廷之间甚至一度发生武力冲突，彼此搜查并焚毁对方考察站。除诉诸国际仲裁和强制手段外，外交谈判也曾作为解决争议的手段，英国、法国、澳大利亚、挪威、新西兰五国间曾达成默契，互相承认各自的主权领土要求，(12)然而集团内的外交共识遭到了另外对南极有领土要求的国家的反对。常用的解决领土纷争的方法都未能成功地解决相关国家在南极的主权纷争。随着美、苏冷战的升级，南极的战略价值又吸引了两个超级大国的注意。就在南极领土纷争愈演愈烈之时，非政府组织(NGO)的力量介入了南极事务。 　　 1957年7月至1958年12月，国际科学联合会理事会(International Council of Scientific Unions,ICSU)发起国际地理年活动，缓和了南极的紧张局势。在国际地理年活动中，NGO突出南极大陆对全人类具有外部性影响的公共功能——科研和环保，为南极各方的相互协商和交流提供了敏感性较低的切入点，促进了各国通过合作以降低在南极发生冲突的意向。1958年，美国国务院向各争议国发出邀请，提出通过建立多边机制以冻结各国的主权要求，使南极的科研价值为全世界所共享，该邀请获得了其他11个国家积极响应。1959年10月，美国、英国、澳大利亚、新西兰、挪威、日本、苏联、阿根廷、智利、比利时、法国和南非12个国家作为原始缔约国，在华盛顿一致通过《南极条约》，同意冻结各自的主权要求。时至今日，围绕冻结主权原则，在NGO的有力推动下，在多边机制的安排下，针对南极的科研、资源、生态保护等问题，各国签订了一系列条约，形成了一个庞大且比较完善的南极条约体系。迄今为止，包括中国在内该体系已经拥有50个缔约国以及28个协商国。(13) 　　 作为《南极条约》的核心原则，冻结主权体现在该条约的第4条： 　　 1.本条约中的任何规定不得解释为： 　　 (甲)缔约任何一方放弃在南极原来所主张的领土主权权利或领土的要求； 　　 (乙)缔约任何一方全部或部分放弃由于它在南极的活动或由于它的国民在南极的活动或其他原因而构成的对南极领土主权的要求的任何根据； 　　 (丙)损害缔约任何一方关于它承认或否认任何其国家在南极的领土主权的要求或要求的根据的立场。 　　 2.在本条约有效期间所发生的一切行为或活动，不得构成主张、支持或否定对南极的领土主权的要求的基础，也不得创立在南极的任何主权权利。在本条约有效期间，对在南极的领土主权不得提出新的要求或扩大现有的要求。(14) 　　 简而言之，《南极条约》不否认也不认可各国对南极提出的主权要求，并且冻结任何新的主权要求，它将对南极的管理专注于有利于人类共同获益的科学研究领域，辅之以非军事化原则，倡导合作精神和开放精神，通过南极条约协商会议的形式，对南极事务进行管理。 　　 在对《南极条约》及冻结主权原则的评论中，研究者常常称其避免了公地悲剧、促进了对南极资源环境的保护。然而笔者认为，在国际地理年活动之前的各国宣示主权行为，本身也是解决公地悲剧的一种方式，即通过产权分配的方式将地球空间私有化，只不过该种方式面临着越来越多的局限性，除制造紧张局势外并不能实现解决问题的目的。冻结主权的意义在于用公地化取代产权私有化的方式，处理国家间的领土主权纷争，消除国际紧张局势，促进共同获益。 　　 (二)丰塞卡湾与共同行使主权 　　 用“公地化”(包括“俱乐部模式”和“人类共有遗产模式”)的方式取代“产权私有化”的方式，至少面临着如下困难。 　　 其一，争端国中的一个或全部不愿放弃可能得到的相对收益优势。其二，争端国之间缺乏政治互信，来自国内的民族主义情绪压力限制了国家的外交选择空间。其三，并不存在凌驾于国家之上的公共权威规范国家行为。鉴于此，国家总是被诱使或被迫采用“产权私有化”的分配方式。但在诸多不利情况下，如果依然有国家选择以这种方式解决相互之间的领土主权纷争，并且取得了乐观的成果，那就意味着“公地化”的外交选择不仅在南极，而且在更广泛的国家间领土纷争中具有实践的可能，而小仅仅是针对特定区域的权宜之计或是乌托邦的想象。(15)这一案例就是中美洲三国对丰塞卡湾(Gulf of Fonseca)的共同行使主权。 　　 丰塞卡湾位于中美洲，被萨尔瓦多、洪都拉斯和尼加拉瓜三国环绕，属于东太平洋的延伸部分，面积约为1800平方公里，湾内拥有大小岛屿十余座，蕴涵丰富的海洋渔业资源。在1821年以前，丰塞卡湾属于西班牙帝国所有。随着西班牙殖民帝国的瓦解，新出现的中美洲三国在陆地边界、岛屿归属和海域划分问题上出现了一系列严重的争端，其中就包括对丰塞卡湾的划界纠纷。 　　 由于经济上的开发，丰塞卡湾水域历来成为三国捕鱼船队和地方机构发生冲突和争执的场所。再加之国内政局的混乱，中美洲国家之间长期缺乏基本的政治互信。萨尔瓦多和洪都拉斯曾就边界争端展开外交谈判。1980年，双方就主要陆地边界达成共识，签署《全面和平条约》，但是包括丰塞卡湾在内的海域划界仍存有争议。20世纪80年代末，两国将双方争议提交至国际法院，寻求国际裁决。在对丰寒卡湾的划界诉讼中，尼加拉瓜也向国际法院提交申请，并获允参加关于丰塞卡湾水域地位问题的诉讼。 　　 国际法院在1992年做出判决，以4票对1票裁决“丰塞卡湾是一个历史性海湾，有三个沿岸国，海湾的封口线是领海的基线……对封口线中部向海的领海、大陆架和专属经济区的权利，则属于丰塞卡湾三国——萨尔瓦多、洪都拉斯和尼加拉瓜——所有”。(16)国际法院认为，丰塞卡湾三个主权要求国是伴随西班牙帝国解体而产生的，在此之前，丰塞卡湾归西班牙国王所有，三国应根据保有已占有物原则，共享丰塞卡湾的主权。然而，除萨尔瓦多外，洪都拉斯与尼加拉瓜都反对这一裁决，坚持应当对该湾进行划界。至少在1992年，缺乏政治互信的国家间依然难以接受“公地化”的方式共享争端领土主权。 　　 随着全球化和区域化的发展，中美洲一体化进程不断推进，由对丰塞卡湾的主权争端引起的国家间紧张关系逐渐成为“公共劣品”(Public Bads)，其负面外部性阻碍着区域一体化进程。因而，妥善处理争端、共享丰塞卡湾的丰富资源、追求区域和平这一重要公共物品成为相关国家的共识。 　　 2007年，在萨尔瓦多总统萨卡的倡议下，三国在尼加拉瓜首都马那瓜签署《马那瓜宣言：丰塞卡湾成为和平、可持续发展与安全区》，该宣言指出，为战胜贫困，加强中美洲一体化进程，避免冲突和战争，三国决定共享丰塞卡湾。为实现这一计划，三国组建由总统委员会组成的工作组，并拟定《丰塞卡湾可持续发展计划》。(17)同年，三国常驻联合国代表在联合国第62届大会上致信联合国秘书长，并向其递交附有三国总统签字的《马那瓜宣言》副本。该信中提到“《马那瓜宣言》及其实施将成为全世界其他区域模仿的榜样”。(18) 　　 在该案例中，争端国尝试了各种方式解决争端，武力冲突固然无法解决问题，而且加深了互相之间的对立情绪；外交谈判虽然在陆地边界的划分中取得了一定成效，但并不能完全解决所有问题；虽然国际裁决为三国提供了解决方案，但洪都拉斯和尼加拉瓜对此判决的抵触也让裁决结果成为一纸空文。最终，随着全球化和区域一体化的推进，理性务实的决策者接受了用“公地化”的方式对争议领土主权的共享。 　　 四 实现公地化的关键要素 　　 公地化作为解决国家间领土主权争端的一种选择，其成功实施依赖于一些关键要素，这些要素包括一个维护争议领土公共性功能的国际条约、一个行之有效的协商和管理机制以及和各种非国家力量的良性互动。 　　 (一)切入点：维护争议领土公共性功能的国际条约 　　 将争议领土进行某种程度公地化的切入点是形成一个国际条约，用以规范缔约各国的权利义务关系。这一条约应以维护争议领土的公共性功能为核心。 　　 对争议领上的完全占有，对于国家来说主要有三方面的意义：战略优势(如印巴克什米尔争端)、资源开采优势(如韩日独岛之争)和民族主义活动或宗教情绪的宣泄(如巴以对耶路撒冷的争端)。正是争端领土具有的这些功能，构成了决策者口中的国家利益。公地化不是乌托邦式的幻想，其实际运用的切入点，是寻求领土最具有公共性的、有助于各方共同获益的功能特点，并以公地化原则为核心，形成具有国际法效力的国际条约。 　　 领土本身并不具备外部性，外部性来源于领土的公共性功能。对于一些特殊空间，如南极大陆、外层空间等，其突出的公共性功能是科研和环保，国家较易对维护这些空间的公共性功能达成共识，也更容易达成协议，用冻结或搁置主权的方式缓解私有化分配造成的潜在冲突和对立。 　　 将争端领土公地化，首要的切入点是寻求缔结一项能够保障和平这一最重要、最直接的积极外部性的国际条约，公地化的前提是非军事化原则。各国应保证不将争议领土用作军事目的，从争议领土重要功能的战略意义来说，如果不能一方独占(事实上也不会出现一方独占的情况)，那各方都实行非军事化原则将是一个次优选项。 　　 除了军事冲突有可能对相关国家造成消极的外部影响外，相关国家也必须着手将限制民族或宗教情绪作为辅助手段，后者往往将争议的解决拖入情绪的包围中，而外交过多地受制于情绪的影响，将严重限制国家的外交空间，影响到问题的合理解决。民族主义情绪的影响更多地体现为一种消极的外部性。 　　 总之，争议领土公地化的实施，首先需要一个用以维护争议领土公共性功能的国际条约作为切入点，以规范各国的行为，在现实中，这一公共性功能应当是消除战争和冲突可能带来的对相关国家的消极外部性，体现在条约中，应当是非军事化原则的首要地位。 　　 (二)协商与管理机制 　　 如果说建立在非军事化原则基础上的国际条约是保障和平这一最重要公共物品的前提，并且可以作为公地化的切入点的话，随后的问题就是如何解决争议国在资源开发问题上的分歧。 　　 在对南极事务进行协商和管理的过程中，南极条约协商会议(ATCM)发挥了重要作用。该会议定期召开(在1991年之前为两年召开一次，1991年之后每年召开一次)，会议地址由协商国轮流承办，其主要职责是“交换信息，共同协商有关南极的共同利益问题，并制定、审议以及向各缔约国政府建议实施旨在促进《南极条约》的原则和宗旨的各类措施”。(19)1995年，第20届南极条约协商会议后，协商会议对其所做的实质性决定的形式进行了调整，以加强协商会议的效力，避免由于各国主观或客观原因造成的对协商会议实质性决定的拖沓。(20)2003年，各国一致同意设立南极条约秘书处(ATS)，集中行使交换信息，制定议程、协调成员国之间和成员国与国际组织之间的交流互动工作。(21)由于南极特殊的地位，其环保和科研等功能的外部性涉及全人类，以马来西亚为代表的国家曾要求将对南极事务的管理移交给联合国，(22)但该提议遭到了南极条约协商会议的反对。作为双方博弈的结果，现有的南极协商会议是一个具有一定开放性的“俱乐部模式”的国际机制，其成员国主要分为有投票表决权的和没有投票表决权的两类，凡是在南极拥有实际科考能力的缔约国都可以成为有投票表决权的协商国，除此之外的国家，可以参加会议和讨论，但无投票表决权。 　　 在中美洲对丰塞卡湾共同行使主权的案例中，《马那瓜宣言》提出成立一个由总统委员会组成的工作组，确保在注重区域规划、可持续发展的基础上实现中美洲三国对丰塞卡湾资源的合作开发。工作组将在第一届会议上决定工作方式和行动方法。对于丰塞卡湾的主权要求仅限中美洲三国，由三方委员会组成的工作组属于典型的“俱乐部模式”国际机制。 　　 由相关国家组成“俱乐部模式”的国际机制，以协调各方意见，实现对争议领土的管理和开发，是实现争议领土公地化的关键因素。“俱乐部模式”的协商和管理机制一方面避免了由于国家为了达到追求私有化分配的目的而引起的国际纷争，另一方面协调了争议领土资源外部性和国际机制有效性之间的关系。 　　 (三)与非国家力量的互动 　　 在促成《南极条约》的签订过程中，国际科学联合会理事会所举办的国际地理年活动起到了促进各国交流意见、达成共识的作用，其下属机构南极研究科学委员会(SCAR)在协调会议举办方面也发挥了重要作用，时至今日，SCAR仍肩负着为各方提供权威科研信息，发布“建议书”等方面的作用。进入20世纪80年代，SCAR对南极事务的影响已不再局限于单纯的科研领域，开始涉足政治，在南极条约协商会议特别委员会的建立、规范各国在南极的行动等方面提出要求。(23)除了以SCAR为代表的非政府组织外，南极条约体系同以联合国为代表的国际组织也展开了一系列互动：自1983年第38届联合国大会以来，几乎在每次联大会议上，南极相关问题都成为大会必不可少的议案。(24)两者之间的互动，一方面体现在联合国大会对南极事务的关注和支持，另一方面体现在南极协商国对联合国的接纳上。前者在《21世纪议程》等诸多文件中将南极的生态和环境问题放在了突出地位，并通过其下属的诸多机构组织同后者展开合作，后者则对前者的支持和关注表示接纳，并认为南极条约体系反映了《联合国宪章》精神，对缓和南极主权纷争、促进人类共同发展方面发挥了典范作用。 　　 《马那瓜宣言》中也明确提到，中美洲三国对丰塞卡湾共同行使主权是在“中美洲一体化进程和日益统一的框架内”开展的合作，对丰塞卡湾进行管理的三方工作组，“为执行任务可寻求中美洲一体化体系总秘书处的支持和帮助”。三国常驻联合国代表在第62届联合国大会上，将该宣言转递联合国秘书长，并被作为大会文件分发，以“向国际社会发出呼吁，请求支持这些正当的活动”。(25) 　　 争端领土相关国家同非国家力量的互动，除了非国家力量在提供信息、协调工作等方面可以发挥的重要作用外，社会性力量的介入本身也是国际政治社会化的过程，这个过程将共同体利益、道义力量等规范性价值引入领土争端中，通过对国家行为的塑造，对争议领土公地化发挥着积极作用。 　　 首先，是以各种规范性价值为目的的跨国家行为体对争端领土公地化的作用。对这一类行为体有诸多称谓，有的学者将其归类为全球公民社会，有的将其称为跨国倡议网络。无论具体称谓如何，这一类行为体都具有目标的规范价值性、专业权威性和主体的非国家性的特点。这些特点在一定程度上制衡了基于国家利益而选择相对收益的国家行为体的自私倾向。民族国家的划分依据是行政边界，其所追求的目标是产权私有化的分配方式，而跨国行为体则往往是基于共同的规范性价值组建而成的社会力量，从而保证了这一类跨国行动明确地追求符合区域共同收益的目标，通过劝说或施压的方式将民族国家从主权争执的僵局中拉向谈判桌，寻求争端领土公地化的可能。 　　 其次，是各种国际组织在公地化过程中的作用。在争端领土中引入相关国际机构的介入已经有了诸多实践，主要体现在上文提及的国际仲裁和国际法院的裁决中。但如果只在主权框架下寻求争端的解决，其实质依然是对领土的私有化的产权分配，国家既丧失了转圜的余地，同时还要承受可能的不利结果的压力。在将争议领地公地化的过程中引入超国家权力的作用，意义在于合理发挥超国家权力在多边协商机制中的特殊作用。公地化的实现依赖国家集团形成俱乐部式的管理机制，正如一切集体行为一样，只有引入适当的激励和监督机制才能保证制度的有效运行，才能保证国家可以受到压力以保证追求共同收益。以联合国或各种区域一体化组织为代表的国际组织在争议领土公地化的实践中正可扮演此类角色。 　　 总之，以跨国运动和超国家权力为代表的各种非国家力量的介入，对于争议领士公地化的实践有重要的积极意义，发挥着提供交流平台和激励机制、协调各方行动和监督各方行为的重要作用。 　　 五 结论 　　 无论是针对南极这一地球特殊场域的冻结主权原则，还是体现在丰塞卡湾中的“共同行使主权”，其本质都是用公地化的方式取代传统的私有化方式实现国家对地球空间的分配，解决领土主权纷争。笔者认为，对主权和领土关系的狭隘理解，即强调对地球空间的私有化分配方式是造成领土主权争端的根源，而传统的追求私有化的手段又面临着诸多困境。用公地化的方式取代私有化的分配方式，为解决当前的国家间领土主权纠纷提供了一个新的框架和视角：以维护争议领土公共性功能的国际条约为切入点，通过建立一套行之有效的多边协商机制，适当引入非国家行为体的力量，用公地化的方式实现对领土主权纠纷的解决。该视角有助于国家跳出主权纷争的框架，赋予行为体更大的转圜空间，实现区域内国家的共同获益，为多重国家目标的实现提供了可能。 　　 （《国际安全研究》杂志匿名审稿专家对本文提出了重要的建设性修改意见，在此表示衷心的感谢，文中错漏由作者承担。） 　　 ［收稿日期：2012-11-01］ 　　 ［修回日期：2012-12-28］ 　　 注释： 　　 ①［英］赫德利·布尔：《无政府社会》，张小明译，北京：世界知识出版社2003年版，第15页。 　　 ②俞可平：《论全球化与国家主权》，载《马克思主义与现实》，2004年第1期，第4页。 　　 ③吴惕安、俞可平：《当代西方国家理论评析》，西安：陕西人民出版社1994年版，第314页。 　　 ④Paul Hirst and Grahame Thompson,"Globalization and the Future of the Nation State," Economy and Society,Vol.24,No.3,1995,pp.408-442. 　　 ⑤Mark J.Valencia,Jon M.Van Dyke and Noel A.Ludwig,Sharing the Resources of the South China Sea,Hague:Martinus Nijhoff Publisher,1997. 　　 ⑥James N.Barnes,Let's Save Antarctica,Richmond:Greenhouse Publishers,1982,p.59. 　　 ⑦邓小平：《稳定世界局势的新办法》，载中共中央文献编辑委员会：《邓小平文选》第三卷，北京：人民出版社1993年版，第49页。 　　 ⑧此处应强调的是，适用于公地化的争议领土应为无人居住领土，争议表现为两个或更多国家对无人居住土地的主权纠纷。对于有人居住的土地来说，其领土主权归属必须考虑到土著居民的意愿，博弈方式和问题解决方法均同无人居住领土存在差异。 　　 ⑨蔡拓、杨昊：《试析“硬实力困境”》，载《现代国际关系》，2011年第2期，第51-55页。 　　 ⑩［美］熊玠：《无政府状态与世界秩序》，余逊达、张铁军译，杭州：浙江人民出版社2001年版，第192页。 　　 (11)T.Hatherton,ed.,Antarctica the Ross Sea Region,Wellington:DSIR Publishing,1990,p.287. 　　 (12)吴依林：《〈南极条约〉的背景、意义与展望》，载《中国海洋大学学报》(社会科学版)，2009年第3期，第10页。 　　 (13)南极条约秘书处(ATS)官方网站：http://www.ats.aq/devAS/ats_parties.aspx? lang=e。 　　 (14)《南极条约》全文参见国家海洋局极地考察办公室官方网站：http://www.chinare.cn/caa/gb_article.php? modid=07001。 　　 (15)奥兰·扬(Oran R Young)用棘手案例验证国际制度的有效性，所谓棘手案例，指的是“制度的参与者既有被诱使去无视或改变制度的要求，同时也有这样做的机会”。倘若在这种情况下，国际制度依然能够对行为体的外交选择发挥重要影响，那么在条件更为有利的环境下，国际制度将有可能发挥更重要的作用。本文认为丰塞卡湾的案例可视作考验“公地化”选择的可能性的棘手案例。参见奥兰·扬：《国际制度的有效性：棘手案例与关键因素》，载［美］詹姆斯·罗西瑙主编：《没有政府的治理》，张胜军、刘小林等译，南昌：江西人民出版社2001年版，第191页。 　　 (16)《国际法院判决、咨询意见和命令摘要1992-1996》，第21-22页，联合国出版物，ST/LEG/SER.F/1/Add.1，国际法院官方网站中文规约，http://www.icj-cij.org/homepage/ch/files/sum_1992-1996.pdf。 　　 (17)《马那瓜宣言：丰塞卡湾成为和平、可持续发展与安全区》，载联合国第62届大会会议文件《2007年10月10日萨尔瓦多、洪都拉斯和尼加拉瓜常驻联合国代表给秘书长的信》，A/62/486，第3-4页。联合国官方网站：http://www.un.org/zh/documents/view_doc.asp? symbol=A/62/486&Lang=C。 　　 (18)《2007年10月10日萨尔瓦多、洪都拉斯和尼加拉瓜常驻联合国代表给秘书长的信》，载联合国第62届大会会议文件，A/62/486，第2页。联合国官方网站：http://www.un.org/zh/documents/view_doc.asp? symbol=A/62/486&Lang=C。 　　 (19)Antarctic Treaty Handbook,p.121，美国外交部官方网站：http://www.state.gov/documents/organization/15273.pdf。 　　 (20)具体内容可参见徐世杰：《浅析南极协商会议工作机制及影响》，载《海洋开发与管理》，2004年第3期，第4144页。 　　 (21)Antarctic Treaty Handbook,pp.140-141，美国外交部官方网站：http://www.state.gov/documents/organization/15273.pdf. 　　 (22)Rohan Tepper,"The development of Malaysia' position on Antarctica:1982-2004," Polar Record,2005(217),pp.113-124. 　　 (23)郭培清：《非政府组织与南极条约关系分析》，载《太平洋学报》，2007年第4期，第12页。 　　 (24)颜其德、朱建钢：《〈南极条约〉与领土主权要求》，载《海洋开发与管理》，2008年第4期，第80页。 　　 (25)《马那瓜宣言：丰塞卡湾成为和平、可持续发展与安全区》，载联合国第62届大会会议文件《2007年10月10日萨尔瓦多、洪都拉斯和尼加拉瓜常驻联合国代表给秘书长的信》，A/62/486，第3页。联合国官方网站：http://www.un.org/zh/documents/view_doc.asp? symbol=A/62/486&Lang=C。