2021/7/16 梳理“房住不炒”政策脉络
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本篇我写了一大堆文字讨论经济学常用的指标。对此，我先稍作自我声明：本人目前求学于南方某建筑学院城规专业、而从无经济学科班背景。因此，本文相关内容皆是一条条自行查阅后所写。行文中若有错误，敬请读者拍砖、留更正资料链接。
新世纪开始，随着我国土地财政逐渐成势（土地招拍挂制度的成熟等），房价开始连年上蹿。在新世纪早期，我国地产调控方向主要为“住有所居”。也就是说，我国新世纪初期的地产调控重在努力让房地产的发展不危及民生。在这一阶段，中央陆续开了公租房、安居房等各项住房政策窗口，但实操上，是否真要实现“住有所居”则多看地方自觉性。不过，自2015年开始，全国地产市场环境开始发生质的变化。本篇讨论中央在如何努力逆转房地产业二十多年沉积出的“高杠杆”发展方向。下文，我先聊我国“房住不炒”政策路线的背景，再概括性地梳理近年的一些房地产调控政策（主要为金融监管与市政改造）。
一、“房住不炒”
“房住不炒”首次提及于2016年的中央经济工作会议。为说明“房住不炒”这一政策路线为什么会出现，我先简要梳理相应历史，而后摘录当前“房住不炒”的政策逻辑。
“房住不炒”的经济史背景是我国在2008年后从资本稀缺（经验上，有项目但难拉到投资）转为资本相对过剩（经验上，资本找不到利润丰沛的好项目）。图1来摘自中国银行2015年的一篇工作论文，原文作者用更多指标对我国资本效率进行了计量。[1]我这里只摘录了资本产出比率（产出/资本）数据，以供呈现2008年后资本对我国经济发展的作用发生了怎样的变化。
图1中，黑色实线为中国经济数据。我们可以看到，自1992年以来（市场化改革开始），在2008年后，经验上，我国资本产出比率有了明显下降。要说明这一经济史背景，本篇必须先啰嗦一大段，以说清楚“产出”和“资本”这两个数据。[2]概括地说，根据GDP核算的生产法，“（总）产出”是当年国内所有商品和服务的货币计价（扣除中间投入后就是GDP）；根据GDP核算的支出法，最终消费支出+资本形成总额+货物和服务净出口=GDP。在GDP核算体系下，以资本为分母的生产力反映的是资本的（货币增殖）效率，也就是产出/投入【这里，投入=资本形成总额，分母也可以用劳动时间等指标】。我们当代意义上，国民经济发展的关键就是追求生产力（productivity）的发展，而一国的生产力可以由各种分母下的产出/投入进行测量。[3]在我国“以经济建设为中心”的几十年里，经济发展所追求的就是解放和发展生产力——由产出/投入所反映。在当前资本产出比率下降的条件下，如果希望提高这一比率，一方面可以相对降低资本在GDP构成中的比重（投入法）、提高消费等的规模（不再只重投资，而注重官方口径中的“全要素生产率”），另一方面可以提高总产出的规模。而在后一种情况下，在当代世界经济体系中，经验上看，当一国充分实现基本消费商品的供给能力后（食品等）——即官方术语的“小康”，以货币计价的实物商品总额上升空间相对缓慢；当一国大量涌现“现代”服务业后（咨询、法务、旅游等），以货币计价的服务总额上升会非常迅速。为避免说明过长，本篇对此一问题介绍就此打住。
回到图1，对于我国而言，比照其它“东亚奇迹”经济体（日、韩、新），可以得出一个结论：随着工业化的快速推进，（货币计价的）生产力的进一步发展会进入到一个瓶颈期（所谓的“中等收入陷阱”），而要突破这一瓶颈期则需要转向“现代”服务业。在图1中，新加坡的曲线在八十年代后重新抬升，而这一时期，新加坡实现了从出口导向型工业经济体转为服务业主导的经济体。类似的，日本（八十年代）和韩国（九十年代开始）也进行了类似的转型。而对比英美，英国从八十年代开始“去工业化”、而彻底金融化，而在其曲线上也呈现类似规律。而我国从“十一五”（2006-2010）就开始试图进行经济转型。而在“十二五”（2011-2015）中，则明确表示要鼓励发展现代服务业。这一经济转型路线如何呢？我们可以用2009年至2019年制造业、金融业、房地产于GDP构成中地位简单鸟瞰一下。[4]像我国这样规模比较巨大的经济体，经济转型（各行业如何构成GDP）是要在几十年间实现的。因此，我简单算出增长倍数：2019年GDP总量是2009年的2.9倍，而十年间，制造业2019年比2009年是2.4倍，金融业是4.3倍，房地产是3.8倍。以GDP的2.9倍为参照，三行业增速上的差异还是可以很明显的看出来。
而从当前中央的反思看，这些年金融业、房地产的快速发展是存在重大隐患的。“股市、汇市、楼市”成为了三个“高杠杆”市场、易“暴雷”的市场。而因2015年的金融震荡，中央开始着手化解金融风险。其中，房地产作为一个极度金融化的行业，自此起被作为风险蓄积地而被专项调控。中央更早期的“住有所居”强调的是实现保障对城市居民的住房供给，而当前的“房住不炒”则是保障住房供给+遏制投机泡沫。对这一新政策方向，我国负责财经工作的领导在2016年有很详细说明[5]：
关于中央要如何通过“人的城镇化”“去库存”，我在更早一篇详细写过（解读“十四五”城镇化相关内容）。简而言之，在“十四五”的城镇化战略构想中，京沪等超级大城市定位为金融业、高级服务业的中心，次一级的区域性中心城市作为实体经济的聚集地，而县域则作为农业发展的推动单位。此处不追溯了。
我个人理解，房地产调控之所以是持久战不是因为理解“高房价”很难，而是拆解实际围绕“高房价”而缔结的“地租收益联盟”很难。“地租收益联盟”也即开发商+银行+城市政府（一些地方可以再加上近郊农民/村集体）因“高房价”（背后是高度金融化下的“高杠杆”）而缔结的制定与执行地方发展方向、规划方向、基础设施投资策略、土地政策上的利益一致性。[6]本文不赘述地租理论。刘守英对我国土地制度有诸多很详细梳理。[7]按刘守英梳理，我国将土地作为“剪”得资本来源的渠道始自1998年的《土地管理法》（正式开了土地财政的制度窗口）。此后，我国土地财政先期是简单地通过土地招拍挂获得出让金，而在2008年后加速进入了金融化、“高杠杆”的轨道。公允地说，在一些城市的一段时间，土地财政解决了一些城市的城建资金来源问题。但2015年金融震荡后，中央日益担心“高杠杆”的房地产业（连同所牵扯的银行债务、地方债等问题）可能成为“爆破”掉我国国民经济发展成果的“地雷”（按中央口径即“系统性（金融）风险”）。由此，才有持续至今的“绵绵发力”地“去杠杆”“持久战”。
二、“组合拳”：金融监管+市政改造
去年以来的房地产调控措施其实是“绵绵用力、久久为功的持久战”整体战场格局的一部分。更具体而言，从去年以来，中央在房地产业的金融方面（“三道红线、五类分档”）、城市政府地产政策方面（“一城一策”）推进一系列“组合拳”。下文，我沿着拆解“地租收益联盟”的角度整理下去年以来的中央房地产调控“组合拳”。
先说金融监管方面。把房地产作为一种金融形态进行监管自2018年开始系统性地酝酿（2018年2月央行工作会议提出的“房地产金融审慎管理”）。“三道红线”控的是房企，而“五档分类”控的是银行业。针对房企，2020年8月，住建部门和央行召开重点房地产企业座谈会。[8]座谈会通报中提及“重点房地产企业资金监测和融资管理规则”。我尚未找到此“规则”的文本，只找到相关报道。这里，我扼要综述我读到的一些报道。讲白了，融资方面的政策就是要防止银行把大量资金输送入房地产业、遏制房企以高负债、高杠杆方式扩张经营规模。 “三道红线”包括[9]：资产负债率【总负债/总资产】不得大于70%、净负债率【总负债/（总资产-总负债）】不得大于100%、现金短债比不小于1。在“三道红线”下，房企将被划分为四档。其中三个标准不达标的“高杠杆”房企会被划为“红档”，不允许新增有息负债，而一条线也没踩的房企划为“绿档”，年度增加有息负债的速度上限为15%。[10]根据《第一财经》记者的计算（截至4月20日），“红档”企业包括了恒大、富力、首开、华远等头部房企。[11]针对银行业，不同规模银行业金融机构（共划分五档金融机构）设定有不同房地产贷款业务上限额度。这一新政策所控的上限额度分别是房企贷款余额占比和个人房贷余额占比：对第一档的中资大型银行分别是40%和32.5%，对最后一档的村镇银行分别是12.5%和7.5%。[12]这一融资方面的政策很明显在拆解房企和银行业“高杠杆”联盟：由于房地产业的暴利，银行业倾向于大量向房企、购房者放款，而房企亦倾向于高负债。而从金融服务实体的考虑上看，设置上限后，可以迫使银行业——尤其是中小金融机构面向农业、制造业等领域寻找投资项目。[13]
接下来说改造市政。在我国，城市政府如何和地产业利益“卷”在一起无需我赘述。问题只是中央是否决心真把“卷”在一起的二者拆开。而此轮调控，我个人观察有比较有趣的亮点，一是中央层面开始主动地挡住地方主动刺激地产市场的行为，二是中央开始抑制城市政府“捂住”信息、努力让房地产市场透明化。
在我国，城市政府是执行房地产政策的责任主体。我国城市土地为国家所有，理论上讲，中央政府是产权主体，但具体代理这一所有权的则是各个城市政府。某些评论会略夸张称城市政府“僭越”了这一所有权。不同于以往，我个人观察是，2016年以来的调控确实反映中央要求城市政府执行“房住不炒”的决心。更早期一些，中央提出给房地产市场降温的目标，我们高情商一点说，往往是向地方城市政府传达一种“文件精神”——政策如何落地取决于地方具体如何“领会”“文件精神”。 目前，中央要求城市政府“不把房地产作为短期刺激经济的手段”。[14]2018年底，住建部召的全国住建工作会议强调“稳地价、稳房价、稳预期”调控目标，而在具体操作上，“一城一策”的同时，中央对地方进行分类指导。[15]今年比较有趣的一则新闻时，3月24日南昌市被披露出台文件、试图助推一波购房热（4月20日实施），而3月26日，住建部通告已派督导组赴南昌要求整改、并将南昌纳入重点监测名单。[16]在“不允许地方擅自刺激房地产”这一点上，我们可以清楚看到中央层面的执行力。
在地产行业，我国中央政府长期面对的问题是，不知道地方城市政府在干嘛、也摸不清地产市场信息（信息不对称问题）。这几年，我国中央部门开始进行全国地产数据搜集、开始建设监测能力。其中一项工作是房屋网签备案联网：城市政府不再被允许各自“捂住”市场数据。[17]中央层面开始能够及时监测地方地产政策、地产市场变化。我找了一个例子说明这一效果：2019年5月，根据商品房价格、二手房价格实时监测结果，住建部对大连、南宁等四市进行了预警。[18]最近一个政策是近年2月浮出来的“重点城市集中供地”政策。“集中供地”要改造的是地方政府的“供地策略”。按土地部门某司负责人说法：这么做是要“纠正信息披露随意性、碎片化、不确定等不规范的问题”，从而让各类市场主体全面掌握相关信息。[19]对这一政策，《第一财经》采访地产业人士时，有一位提供了这样一个视角：密集供地能够一次性增加土地供应，从而减少地方政府全年零零碎碎供地、以实现“饥饿营销”的动机。[20]
不过总体而言，既然我国当前房地产调控在操作上是“绵绵用力、久久为功”，那么，若无突发性事件，大概也不能指望地价、房价会有剧烈下跌。毕竟，在“房市”调控上，中央求的还是“稳”。
相关前篇：
关于我国城市战略：“十四五”规划中“城镇化”相关内容梳理
关于城市与“现代”服务业：从城市人口增长曲线侧写资本主义的两次长波，从伦敦市规划远景素描新自由主义城市化四十年
[1] 梁婧，（2015），“中国是否已经出现了资本过剩?”，《宏观观察》2015年第13期https://www.bankofchina.com/fimarkets/summarize/201504/t20150417_4986550.html
[2] http://www.stats.gov.cn/tjzs/cjwtjd/201308/t20130829_74319.html 我国统计部门对国民经济核算指标的说明
[4] 2009年的数据采自《中国统计年鉴2011》的表格2-11分行业增加值。统计年鉴中，分行业增加值数据只在两年后提供。2019年数据采自2020年的统计局核实公报中的附表：http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202012/t20201230_1811893.html
[5] http://opinion.people.com.cn/n1/2016/1206/c1003-28929640.html
[6] 一些社会集团因“地租”而缔结政治经济同盟是在历史中非常常见。早期一点的文献，可参考《资本论》第三卷中的“地租”部分。晚近一点的文献，可检索“土地财政”相关论文。
[7] http://www.p5w.net/news/xwpl/201906/t20190627_2309111.htm 此链接为刘守英一篇对我国土地制度的鸟瞰式论述。
[8] http://www.xinhuanet.com/fortune/2020-11/03/c_1126690936.htm
[9] 同上
[10] 同上
[11] https://www.yicai.com/news/101027831.html
[12] http://www.xinhuanet.com/fortune/2020-12/31/c_1126934345.htm
[13] http://www.xinhuanet.com/finance/2021-01/11/c_1126967915.htm
[14] http://www.gov.cn/xinwen/2019-12/23/content_5463289.htm
[15] http://www.xinhuanet.com/house/2019-02-01/c_1124072898.htm
[16] http://www.mohurd.gov.cn/zxydt/202103/t20210326_249583.html
[17] https://www.yicai.com/news/100386129.html
[18] 同上
[19] http://www.xinhuanet.com/politics/2021-02/26/c_1127145278.htm
