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日本地方城市更新中的区域设施管理——以川崎火车站东口地区为例

现代物业杂志 2019-06-18 09:39:39

文/高彦

原载于《现代物业·设施管理》2019年5期

城市更新与区域管理

当前日本城市建设直接面对的问题是人口减少、高龄化、少子化，特别是地方城市的人口（尤其是劳动人口）向大城市集中，导致地方城市的稀疏化不断加剧，商业萧条、城市活力下降，空置房屋逐渐增多，对年轻人的吸引力越来越低、年轻人越来越少。伴随而来的是税收减少财政恶化，逐渐进入恶性循环之中。

日本过去在人口增长时代城市不断扩张、城镇化进程不断发展。这个时代的城市建设是由政府主导进行的，特点是城市建设平均划一，这种方式在当时可以有效地应对人口快速增加的需求。后来城市进入成熟期以后，过长的通勤时间、交通拥堵、绿地与开放空间的不足等急速城镇化带来的问题也逐渐显现出来。进入21世纪以来，日本社会的老龄化、少子化问题愈发突出，城市建设也迎来新的挑战——从城市化社会转变为城市型社会；城市发展重心也由重建设转变为重管理，在经济结构改革的同时推动城市更新。

日本政府于2001年在内阁成立了城市更新本部，由首相担任本部长，内阁官房长官、地域活性化担当大臣、国土交通大臣担任副本部长，其他所有国务大臣担任本部成员，第二年即2002年实施了《城市更新特别措施法》，从国家战略高度以及立法保障了城市更新工作的推进。日本城市更新的指导思想主要是以社会力量为中心，将公共设施建设工作与社会活力相结合开展城市更新。

在城市更新中，区域管理是一种行之有效的方法。2008年，日本国土交通省出台了《区域管理推进手册》，其中对区域管理是这样定义的：“以区域居民、企业主、土地所有者为主体，为了维持与提高区域的良好环境以及区域的价值而做出的努力。包括创出舒适且富有魅力的美丽街区，资产价值的保值升值，形成吸引人的品牌力，安全安心的地区建设，形成良好的社区氛围，继承地域的传统与文化等原则。”

促使日本推出区域管理的背景主要有几方面：

一、人民对身边的环境以及地球环境问题安全安心方面的关心。具体说就是关心为了实现安全安心的生活需要做些什么，例如伴随着人们生活方式与价值观的多样化以及生活需求的高度化，住宅、文化、教育、福祉、娱乐等生活中切身的环境，还有地球环境问题等。人们通过参加志愿者的公益活动等形式，用自己的力量去改变地域。

二、运营管理必要性的提高。在人口减少的时代，不断扩张式的开发已经到了极限。今后大规模开发也将向城市区域内的再开发转变。在开发方式转变的过程中，如何用好建设出来的设施尤为重要。对行政部门来说，在有限的财力范围内建设新的公共设施也是有限度的，因此也需要着眼于有效活用存量资产、降低维护管理与运营成本、提高效率等方面。

三、由区域间竞争引发的创造地区魅力必要性的提高。各区域为了在竞争中保持本区域的优势，需要通过运营与维护管理提高自身价值创造出本地区的魅力。区域价值的提升也可以带动资产的保值与增值。

日本区域管理主要特征

在上述背景之下发展起来的日本区域管理主要有以下四个特征：

一、区域不仅要建设，而且要培育。

直到近年为止日本的城市建设主要是着眼于为承载人口增加而做的应对。在人口减少的成熟的城市型社会之下，今后的开发不仅是简单的建设，而要对以后的运营管理进行考量，需要具有培育区域的思路。

二、不以行政为主导，而以区域居民、企业主、土地所有者为主体推进区域建设。

在成熟的城市型社会的区域建设中，实现区域的个性丰富与区域居民、企业主、土地所有者的切身环境十分重要。此外，区域里发生的问题是多样性的，其解决方法也因区域不同而不同，因此就需要以区域居民、企业主、土地所有者等作为主体推进区域管理。

三、需要区域居民、企业主、土地所有者等广泛参加。

在区域管理中需要整个区域形成一个整体，让尽量多的区域居民、企业主、土地所有者等人员广泛参与区域管理的各项活动，必要时请行政部门、专家、团体等参与其中，可以发挥整体效果。

四、需要以一定的区域为对象。

因为需要区域内的区域居民、企业主、土地所有者等人员参与，所以需要明确区域的范围，这有利于区域管理工作的开展。

川崎市区域设施管理的实践

日本各地先后有许多地区进行了区域管理的尝试。其中，神奈川县川崎市在川崎火车站东口地区，通过设施管理的理念推动区域管理取得了一定的成果，获得了日本设施管理协会2019年度设施管理大奖中的奖励奖的荣誉。在此让我们通过对本案例进行考察分析，从而了解日本区域设施管理的计划维护管理、运营手法的概要。

神奈川县川崎市位于日本第一大城市首都东京与第二大城市神奈川县首府横滨市之间，面积为144平方公里，人口约为150万人，是日本第七大城市，也是政令指定城市。川崎市坐落在日本京滨工业地带上，拥有海港且毗邻东京羽田国际机场，传统上以钢铁、机械、石油、化工等重工业为主，后来电子通信等行业也有较大发展，是日本主要的重工业城市之一。川崎市南北狭长，在南侧沿海地带聚集着大量的工厂与物流设施。在过去重工业繁荣的时代这里居住着众多的制造业人员，配套的餐饮、娱乐、住宿等服务业也十分发达。后来日本经济结构调整，川崎市很多制造业外迁导致这一地带人口减少。

图1 川崎车站位置图

川崎火车站是川崎市靠近海岸一侧的主要车站，也是紧邻川崎市政府的车站。川崎车站距离东京车站约18公里，乘坐市郊铁路约为18分钟。川崎车站距离横滨车站约11公里，乘坐市郊铁路约为8分钟（图1）。川崎火车站东口地区虽然聚集了市政府、酒店、购物中心、商店街等设施，但是在距离车站稍远的地方存在多处空置的建筑、停车场等（图2、图3）。早在2003年，川崎车站周边地区就被国土交通省指定为城市更新紧急整备地域而制定了城市更新目标——对车站周边大规模空置土地进行用途转换、更新老旧建筑物提高防灾性能，充分发挥作为广域的交通节点的位置优势，聚集商业、办公、研究开发、文化与居住等城市功能，形成有魅力有活力的城市据点。为了实现这一目标，川崎市政府组织了由政府部门、房地产业主、城市开发公司、企业单位、商店街协会、地区居民组成的区域设施管理推进委员会，并邀请外部专家经过多次讨论酝酿制定了“市民各自能够创造并且得到适合自己生活方式的街区”这一区域管理愿景。具体为：决定通过有效活用空置的不动产以点带面展开；行政部门与社会力量互相协作有效活用公共空间；通过举办活动等方式有机地推动区域管理。

图2 川崎火车站东口

图3 车站外商店街

针对有效活用空置的不动产这一点，川崎市制定的方针是不使用地方财政预算、不依靠中央政府补助，而是依托社会力量对老旧建筑进行升级改造，政府在规划、税收、融资等方面提供一定的优惠政策。政府部门与社会力量的分工如表1。

区域设施管理推进委员会选择了距离川崎车站徒步10分钟左右的日进町进行试点，这一带有很多老旧的简易旅馆以及小型工厂等设施，其状态已经与当今时代的要求相差甚远了。委员会选择了一处五十多年房龄的工厂与仓库建筑请开发公司进行改造，成功引进商业、文创、共享办公等项目入驻，为创业人士提供办公与交流的平台（图4、图5）。