简化政府是可能的吗？

                
                 
美国总统奥巴马2009年初上任时被寄予厚望。这位竞选时频繁提及“改变”的黑人总统，曾发誓要为美国带来新型政治运作方式，更强的经济竞争力，更为友好的种族和社会关系。任职6年来，奥巴马政府在金融监管改革等领域取得了积极成果，但在更多领域，由于共和党、“茶党”的掣肘，如医疗、税收、教育、重整美国制造业、新能源和政府再造等，改革的进展却并不理想。至于种族和社会关系嘛……
奥巴马2011年1月18日签署第13563号总统令，颁布《提升政府规定和监管审查工作的成效》。这份文件要求对美国政府的监管方针、法案、措施给予成本效益分析，还要推进公众参与，提出了相关性、可行性、与监管目标一致的原则，旨在降低美国民众的负担。
这份文件的起草者就是奥巴马政府信息与监察事务办公室主任、法学家卡斯•桑斯坦。卡斯•桑斯坦认为，应当通过减少政府规制、推行智能化的政府监管、取缔实效的管理制度、提升现有制度管理的绩效，简化政府管理，以此提高政府效率。他在《简化：政府的未来》书中，进一步阐发了他的观点。
《简化：政府的未来》这本书，可以帮助读者对奥巴马政府的政府再造改革（以及这项改革为什么未能成功）加深理解。美国之外，许多国家和地区的政府也在积极开展简政放权改革，理念和方法上具有一定的相似性。
 
以成本效益分析为核心的简化改革，行得通吗？
卡斯•桑斯坦并不讳言他本人深受里根政府时期改革的影响。里根在跟卡特的竞选大战中，以“大政府”会剥夺美国人民自由和幸福为理由，宣称胜选后将通过致力于拆解“大政府”的改革工作——但在事实上，里根仅仅为富人减了税，在任期间美国政府及其雇员的开支规模相反进一步膨胀。
而到了克林顿政府时期，副总统戈尔倡导了所谓的“新公共管理运动”，美国公共管理部门和社会领域都开始大幅度使用绩效工具，这应当视为货真价实的“简化”改革。小布什政府延续了克林顿的改革。其后果在于，由于大幅削减了部分联邦单位的预算，使得效率大幅下降，比如美国的专利局堆积未审批的专利申请数量，像雪球一样，越来越庞大。
政府的简化、简化的政府，核心都在于引入成本效益分析理念和工具，尽可能量化政府行为的成本及相应的社会效益。但要做到精确的成本效益分析，相当困难，决策者很可能忽略了某项改革将带来的社会成本，被忽略成本很可能就大于改革所可能带来的效益最大值。
举个中国的例子，教育主管部门几年前力推农村地区“撤点并校”，一干智囊的测算就产生了重大遗漏（只算到安置富余教师、新建校舍的成本），对撤点并校的成本估算不足（并校后增加的学生通勤、学校管理成本，基层乡村教育、文化据点消失带来的基层管理、科技和文化宣传的空洞化，等等）。你可能会说，那么，如果当初教育部门将前面提到没有列入测算的成本，考虑进去了，“撤点并校”决策是不是就是对的呢？“撤点并校”还造成了低幼学生住校所引发的安全风险，农村家庭结构进一步空洞化等问题，而这些是很难量化、货币化的。
卡斯•桑斯坦承认成本效益分析存在局限，也表示“明确非货币化和非量化的收益也很重要”，但他不准备就此作出让步，仅仅提出要加强（政府）责任制度、预先警示不确定性等举措。套用中国“撤点并校”的例子，意思是说，如果出现问题，基层教育部门人员要担责，还要在事前向农村地区的家长预示风险，好像就万事大吉了。这真是“图样图森破”……
 
政府监管越简单越好？
简化改革的理念是正确的，但以成本效益分析为导向的简化改革，是粗糙而难以发挥作用的。
2014年诺贝尔经济学奖得主、世界著名经济学家让•梯若尔在其代表作《政府采购与规制中的激励理论》（格致出版社2014年5月）书中就提到，传统的规制理论相当粗糙，不能适应二战后西方国家及部分新兴市场国家公共监管，以及公共服务外包的需要。比如说，许多企业实行多领域跨业经营，在不同领域按照不同方式参与竞争，出现了多产品企业的交叉补贴问题，规制者要判断价格歧视等契约不公平的难度加大。
让•梯若尔还提到，传统规制还面临道德风险和逆向选择、交易约束、程序约束，以及俘获风险。
行业、产业本身具有复杂性特征，社会管理还面临更多的复杂矛盾，这种情况下，可以通过改革让政府监管执法体系履行可问责、可追溯要求，但却不可能同时使之做到更为简化，除非规制者对规制对象、规制现实的复杂性视而不见。更简化却更低能的规制，更高效却必然庞大、成本高昂的规制，总得占一头。
对了，差点忘了说。在《简化：政府的未来》，卡斯•桑斯坦称颂了拉里•萨默斯（白宫经济顾问委员会主任，哈佛前校长、世行前副行长），自豪的宣称萨默斯是政府简化改革思想的贡献者和推动者——还记得吧？萨默斯在世行副行长任内，就把一大堆受援国的财政政策搞得一团糟，到了哈佛，又曾运作核心课程改革，并因此受到哈佛众教授的集体抵制。
 
行为经济学可以帮助建设简化的政府吗？
卡斯•桑斯坦曾参与写作过畅销书《助推》。在这本《简化：政府的未来》书中，卡斯•桑斯坦也在大谈助推机制。
什么是“助推”？不用强制手段，不用硬性规定，而是巧妙改变情境，让选择对象意识到为了收获“最大利益”，应当选择某个选项。这股力量就是助推。比如，烟盒上印刷“吸烟有害健康”乃至腐烂的肺，烟民照样置若罔闻，但将吸烟与性能力联系起来的公益广告，却可以减少吸烟。又如，出门跟朋友聚餐，如果朋友比较胖，我们也将不知不觉吃得更多（这是在说，胖子天生没朋友？）。商场里标价“9.9元”的商品，会比“10.1元”卖得更多。
卡斯•桑斯坦的意思是说，将行为经济学、助推机制引入政府简化改革，公民就能自己完成更能符合公共利益、公共秩序的选择了。
这番话不能说完全没有道理。首先，人具有短视性。未来不可预知，承诺随时可能泡汤，除非未来的收益足够可观，否则人一定是选择尽快拿到好处。这也是包括美国、中国等很多国家的居民，不肯为养老投资的一个原因。这种情况下，简化养老保险等较远兑现收益的政策的收益总额、收益方式，以及未购买养老将可能对普通人造成的巨大麻烦，的确可能起到增加养老保险缴费人数的助推作用。嗯，前提是，养老保险体制不会经常变来变去，今天说缴费年限十五年，明天就变成了二十年，后天再把领取保险金的年龄改大几岁。
其次，人很懒惰，喜欢按照默认处理机制来完成选择。电信企业就是这方面因此占够了便宜的代表，网上买机票，旅行网站也会默认你选择购买意外险。卡斯•桑斯坦表示，美国人不热衷买养老保险，也不热衷遗体器官捐献，不如将有关答卷的默认选项设置为“允许”，相信就会有很多糊涂蛋没看清签了大名。问题是，糊涂蛋很多，但不糊涂的人也有，这种伎俩用上两次，就得给有关部门带来打不完的官司。
第三，借助群体影响和社会影响，可以助推改变人的行为。但要小心，万一人们参加的群体，是跟政府倡导的行为反着干的呢？
爱书刊-计划读书书单