张庭伟：20世纪规划理论指导下的21世纪城市建设
20世纪规划理论指导下的21世纪城市建设
——关于“第三代规划理论”的讨论
【摘要】以回顾规划理论的代际变化为切入，对一些当前的城市问题提出建议。认为：决策者依靠20世纪的理念指导21世纪的城市建设，规划师依靠20世纪的理论编制21世纪的城市规划，是出现城市问题的重要根源。中国城市的持续发展，有赖于与时俱进地对规划理念进行改革，其中心是根据中国特点，在“注重规划成果”和“完善规划过程”两者中建立平衡，力求建立一个政府、市场、社会共同运作、互相制约的决策机制。
【关键词】中国城市问题;决策过程;规划理论;规划改革
人们已经生活在2011年，21世纪的第一个10年已经过去了。回顾进入21世纪以来所做的城市规划项目，包括总体规划及城市设计，与20世纪所作的城市规划项目有何不同?我国当前执行的规划政策、规划标准，和1980-2000年间的规划政策、规划标准(包括上报规划文件的标准内容)有多少变化?在多大程度上，21世纪规划、建造的城市项目有别于20世纪建造的项目——除了时尚形式的变化之外，对21世纪城市的规划追求上，和上个世纪的规划追求有何不同?对比20世纪，对于当代中国城市问题的基本原因的认识又有何提高?通过回顾西方规划理论对中国的影响来讨论这些问题，也许对正在继续进行的热火朝天的城市建设有相当大的意义。
改革开放30年来中国城市建设的成就有目共睹，但是在城市发展中的问题也同样有目共睹。交通拥堵、环境污染、房价居高不下等问题向来被认为是“大城市病”，所以发展小城市成为国家城市发展的既定方针。但是近年来，大量中小城市也出现了同样的“城市病”问题。近来《半月谈》的记者对江西一些小城镇的调查十分令人震惊，那里的交通、环境、房价问题一点不逊于大城市①。由此看来，产生城市问题的原因主要不在于城市大小。那么问题何在?问题在于城市决策及城市规划的理念缺乏变革。审视近30年内建成的城市建设项目，甚至正在规划中的项目，相当大部分仍然依照20世纪的建设理念及规划理论作为指导，而这些规划理念、理论的大部分，又是基于西方20世纪上半期的规划理论，其中影响特别大的如被当作现代规划理论基石的《雅典宪章》，其实仅仅基于1930年代一批西方建筑师的理念，在时间上、地点上，和今天中国的城市规划有相当大的不同，却仍然被引为规划理论经典。在建设实践上，作为一个发展中国家，中国城市建设的样板主要是发达国家的“现代化城市”，包括小汽车为主的交通模式及小汽车导向的道路系统，以及“大街区”(superblock)的规划开发模式。虽然西方城市确实为人类现代居住形式提供了有用的经验，但是小汽车导向的“现代化”城市模式在西方国家自身已经广受批评，中国是否仍然要效仿?更进一步，国家以巨资补贴汽车工业，各地以汽车业为经济支柱，为此鼓励大众消费汽车，由是导致交通拥挤，然后又不得不限制汽车出行，凡此种种，是否自相矛盾而不可持续?从20世纪初到21世纪初，100年过去了。在此期间，人们生活的世界发生了巨变，人们对世界的认识也发生了巨变。古人说“天不变则道不变”，当外部世界的“天”变了，城市规划所依据的“道”当然应该变化。如果以20世纪初的规划理论来指导21世纪的城市建设，必然重复20世纪城市中出现的“城市病”。一些近年才建成的新城、新区，不论大小，都出现了“经典的”城市问题，正证明了决策者依靠20世纪的理念指导21世纪的城市建设，规划师依靠20世纪的理论编制21世纪的城市规划，是出现城市问题的重要根源。
笔者认为，以《雅典宪章》为代表的20世纪上半期的“第一代”现代规划理论虽然对当时的城市发展起过重要作用，但是存在着重大缺陷，主要在过于注重规划成果的完美合理(工具理性)而忽视规划过程的公平透明(程序理性)。1970年代后，在发达国家的城市规划中，由于对第二代、第三代规划理论(均以改进规划过程为中心)的认同，已经在很大程度上克服了第一代规划理论的误区，并且在建设实践中所有体现，即政府、企业、社会共同参与城市建设。但是这些误区在中国却仍然流行，并影响了中国的城市建设。由于20世纪的“第一代”规划理论出于一批建筑师之手，故把城市当作建筑物的扩大，把城市规划当作建筑设计的扩大，把规划图纸等同于建筑蓝图，于是规划师的工作就是“描绘美好的蓝图”，而城市建设则完全依靠政府来“落实规划意图”。政府成为城市建设的唯一主角，有意无意地将公民社会、市场企业两个客观存在的重要力量排除在城建决策之外。这种由城市领导人(“业主”)提出构思、委托规划院画图、城投公司实施、但是缺乏各方参与的决策过程，依然是今天中国城市建设的常态。虽然强势决策可以实现高效率，但也可能造成重复出现的城市病。虽然说“人民城市人民建”，但是这个口号本身也不过是“墙上挂挂”，实际上仍然是“城市建设听领导”。
笔者以检讨规划理论为切入，对一些当前的城市问题提出建议。笔者呼吁：规划理念的变革是规划改革的中心，而规划改革是解决城市问题的核心之一。中国社会的长治久安，中国城市的持续发展，都有赖于与时俱进地对理念进行改革，其中心是根据中国特点，在注重规划成果和完善规划过程两者中建立平衡，既防止回到政府包办一切的计划经济，又防止完全依靠市场的新自由主义，应该建立一个政府、市场、社会共同运作、互相制约的决策机制。出现问题并不可怕，可怕的是面对问题不是向前、从进一步改革中寻求出路，而是倒退，甚至企图回到已经被证明是错误的、改革开放前的做法中去。那样，中国城市问题将无解决之日，中国复兴也可能重生波折。
1 规划理论：第一代·第二代·第三代
现代城市规划出现至今不过100余年。百年以来，规划理论经历了重大变化，甚至是范式的革命，由此提出了“三代规划理论”的说法(Throgmorton,2011;Schonwandt,2008)。对于规划理论的分类，不同学者有着不同的标准、方法及论证依据，而且规划理论又可以分成“规划理论”本身(theory of planning，所谓“纯”规划理论)及“规划工作中的理论”(theory in planning)，所以理论的代际分类颇难，也不是所要讨论的中心，下面简单勾勒其演变轨迹。
就“纯”规划理论而言，在美国的规划理论课程中，通常把理性规划模型(the rational model)当作第一代规划理论，关注的是规划过程的科学理性(工具理性);倡导性规划(advocacy planning)为第二代规划理论，焦点转向规划过程的公平性、特别是对弱势群体的关注(程序理性);协作性规划(communicative planning)则属第三代规划理论，关心的是规划过程的集体理性，在利益多元化条件下、基于集体理性建立共识的决策过程(新的价值理性)。
加州伯克利大学的规划教授里特尔(Rittel)认为，第一代规划理论希望解决的是科学地处理物质性规划问题，使不利因素变得有用，可以称为“驯化”问题(tame problems)，它们一般是可以解决的。第二代规划理论希望解决的是社会性规划问题，这些问题是“恶性”问题(wicked problems)，因为这些问题的原因和后果往往互相关联、互为因果而难以区分，又缺乏评价标准，所以它们往往是无解的(Rittel and Webber，1973)。
西班牙的规划教授熊旺特(Schonwandt)最近提出了一个新的第三代规划理论，中心仍然是规划过程，他企图把当代欧美规划理论中的三大主流即协作性规划理论、后现代主义规划(post-modem planning)理论、后实证主义规划(post-positivistic planning)理论统合起来。他把规划师的工作称为构建一个理想的“规划世界”(planning world)，而不同的“规划世界”则基于不同规划师对于外部“生活世界”(life world)的不同理解和反应，他将这种理解称之为“认知世界”(cognitive world)。他认为“规划世界”和“认知世界”的互动、互相纠正乃是规划师工作的中心。仔细分析，他的理论似乎属于改良了的理性模型，关注的依然是规划过程而不是规划结果，他的理论也更具抽象的哲学意义(Schonwandt,2008)。
尽管规划学术界热衷于属于认识论范畴的“纯”规划理论，注重规划过程而轻视规划结果，但是从事实践工作的规划师，无论在美国或中国，对于规划理论本身不甚有兴趣，他们更加关心的是涉及规划结果的“规划工作中的理论”。和“纯”规划理论不同，美国规划理论界从来没有正式把“规划工作中的理论”进行过分类或分代，因为这些理论和建筑设计理论的关系密切，以规划理论来分类并不合适。为了讨论方便，在此试将“规划工作中的理论”不很科学地也分出第一代、第二代及第三代(当然，这个分类可能过于粗疏，甚至它们是否可以分代也有待讨论)。笔者认为，第一代“规划工作中的理论”以1930年代的《雅典宪章》为代表;第二代以1970年代的后现代主义理论为主导;第三代理论包括1980-1990年代后出现的新城市主义、精明增长、可持续发展等一批理论。
发轫于1933年、出版于1943年的《雅典宪章》(Charter of Athens)，也许是所有中国规划师都耳熟能详的第一代经典规划理论。其中提出的城市基本功能是居住、工作、休闲及交通，而这些功能应该分区布置等原理，不仅是过去几十年中国规划教科书的核心内容，也是过去几十年中国城市规划编制(自总体规划到校园规划)的基础。《雅典宪章》是否也被西方规划界认为是经典的第一代“规划工作中的理论”、因而在规划史上留下印记?为此，查阅了手头的十几本西方城市规划理论书②。令人吃惊的是，没有一本西方出版的规划理论书提到《雅典宪章》的内容，甚至没有一本规划理论书在索引中列出《雅典宪章》这个条目!当然，可能笔者读的规划理论书有限，但是起码包括了美国规划院校研究生常用的规划理论教科书，为何会有如此结果?起初还认为这是由于笔者看的大部分理论书是美国学者写的，而《雅典宪章》诞生于欧洲，也许自大的美国人对于欧洲人有偏见，故不提及。然后又查阅了一些欧洲规划师的理论书，包括著名英国规划教授霍尔(P.Hall)版于1988年的经典规划理论著作《明日城市》(Cities of tomorrow)，但同样不见提及《雅典宪章》的名称。继而又想到也许当代的规划理论书没有把传统理论包括在内，但是查阅欧洲规划学者法鲁迪(A.Faludi)1973年出版的《规划理论读本》(A reader in planning theory)和1984年出版的《规划理论》(Planning theory)两书中，依然没有提及《雅典宪章》。最后，通过Google搜索引擎寻找《雅典宪章》条目，这才发现：在西方，《雅典宪章》基本上仅出现在建筑理论书中、特别是建筑历史书中。结论是，中国规划界所认为的规划经典理论《雅典宪章》，在西方其实是当作一种建筑理论而不是一种规划理论来介绍，它和规划理论的关系极少。与此相关，在西方规划理论界，甚至对提出《雅典宪章》的现代建筑大会(CIAM)的介绍也都仅仅只有简单提及(如黑利Healey2010年的新书《跨越边界》(Crossing borders))，甚至有某种贬义(例如霍尔(Hall)的《明日城市》及惠勒及毕特勒Wheeler & Beatley的《可持续城市发展读本》)，这确实具有震撼性的意义。为何西方规划界如此忽视《雅典宪章》?同样，西方规划理论书籍中也没有提到同由一批建筑师发起的1977年《马丘比丘宪章》，虽然它在中国规划界同样具有重大影响。(在《马丘比丘宪章》的20余位起草者中，很多人受到现代建筑大会CIAM的影响，例如来自伊利诺斯大学芝加哥校区(UIC)的Leonard J.Currie教授，他在哈佛大学时曾经是格罗比乌斯的学生及主要助手)。
众所周知，《雅典宪章》的基本观点有CIAM与会者集体讨论的精神，但是其核心内容乃是基于柯比西埃1935年提出的“太阳城”(radiant city，也有译为“雷电城”)模式，其中最重要的是“功能城市”的理念。事实上，所有西方规划理论书籍确实都介绍了柯比西埃或“太阳城”以及功能主义理论，但是并没有进而介绍《雅典宪章》，更遑论把《雅典宪章》上升到“经典规划理论”来推崇。可见《雅典宪章》从来没有对西方的规划理论产生过像在中国规划界那么大的影响。
相反，1970年代以后，西方建筑界和规划界对现代建筑、功能主义进行反思，批评之声鹊起。大部分对《雅典宪章》的批评集中在其过于机械地割裂了城市的功能性，过于重视城市的极终形态而轻视建设过程，过于强调了物质空间对人类生活行为的影响③。这些批评导致了后现代主义理论的发飙，它们对中国的城市问题也仍然有借鉴意义。但是笔者认为，《雅典宪章》更主要的问题是忽视了规划的决策过程，有意无意地造成“谁是城市的主人”这个问题上的误区。
前已述及，《雅典宪章》的作者们是一批建筑师，他们比“前现代建筑运动”时期(pre-modernism)的建筑师有重要进步，因为他们关注了城市的合理功能而不仅仅是城市的美丽形式。但是他们仍然把城市当作建筑物来设计，而规划师也仅是另一种设计师而已。和一切设计师一样，规划师不掌握决策权——他们描绘蓝图以表达“业主”的愿望，而实施蓝图更依赖于“业主”的支持。《雅典宪章》的作者们和理性规划模型的倡导者一样，认为城市规划的过程是从上而下的理性决策，并且从上而下的落实决策。这样，城市建设的参与者仅仅包括了作为“业主”的政府和作为“画图工具”的设计师，而城市最广大使用者的市民的愿望被忽视了，代表了市场需求及市场运作的市场力也被边缘化了。这样建造出来的城市难以体现普通市民的愿望，也不能正确反映市场需求，反映的仅仅是权力的意志以及为权力服务的设计师在形式上的“精心设计”、“新颖构思”。
和柯比西埃生活的时代相近的西方建筑师们也提出过其他的城市规划理论及模式，例如稍早的霍华德的“田园城市”及莱特的“广亩城市”。但是那些理论在中国的影响远远比不上《雅典宪章》。为什么《雅典宪章》在中国如此受到重视?笔者认为其中有复杂的原因。首先，和西方相同，中国的现代规划教育也源于现代建筑学教育，当时的城市规划是新兴学科，独立的规划学科尚未成熟。除了个别规划前辈，第一代中国规划教授们受到的教育大都以建筑设计为主，他们在西方的学生时代(1930年代)正是现代建筑运动的巅峰期，他们对于城市规划的理解也深受影响。他们真诚地信仰“以科学理性为基础”的现代主义，1940年代前后他们回国后，把这些理念传授给中国学生，由此广为传播。而在此后30年内，中国关闭了和西方交流的渠道，新的西方规划理论直到1980年代中期才开始有所介绍，以致功能主义规划理论及其代表《雅典宪章》得以长期在中国规划教育中占绝对优势，甚至成为唯一的经典规划理论。其次，当时西方的现代建筑运动得到一批自由知识分子的拥护，他们关注普通居民的住宅和生活，一些有影响的现代建筑教育家如柯比西埃、格罗比乌斯都是亲苏联的左翼人士，因此把他们提倡的观点介绍到中国，也适合于解放初期中国的政治氛围，得到决策者的支持。第三，《雅典宪章》及理性模型中包涵的从上而下的决策过程、规划反映决策者的愿望、并通过决策者来实施规划等一系列深层内涵，符合中国的政治文化传统及等级社会的结构，在中国接受的阻力很小，易于传播。最后，也是最重要的原因是：对于中国及其他发展中国家而言，“现代化”“科学性”具有极大的吸引力，令人又恨又羡慕的西方发达国家正是通过现代化获得成功的样板。因此当现代主义的《雅典宪章》以“科学理性的现代规划理论”的旗帜出现后，几乎所有发展中国家的城市都为之倾倒。现代建筑大会(CIAM)所提倡的“现代城市=功能主义规划加上现代建筑”的城市建设模式，能够得到完全实现的，几乎都是位于发展中国家的、平地起家的新城，典型的如印度的昌迪加、巴西的巴西利亚(对于这两个城市的分析可参见霍尔Hall对于所谓“CIAM城市”的批评)。在战后新独立的国家中，决策者出于民族主义的热情，急于通过建造“现代化”的新城或大型公共项目来表现国家的进步及执政者的能力与成就，他们邀请国际一流设计师来描绘“世界第一”的蓝图，然后以举国之力来实施之。这些项目的决策过程往往是从上而下的，快速的，基于政治考量因而是论证不足的。这些大型项目的长远后果及综合效益颇具争议，一些项目的争议延续至今。但是它们在建设期间确实有政治上、经济上的积极作用，受到决策者的支持。这样的案例，我国的规划师应该也并不陌生。
鉴于城市建设中受到现代主义、功能主义影响而出现的问题越来越明显，1960年代后，发达国家的规划界对于这些理论的反思及批评越来越多。在美国，随着民权运动的高涨，催生了第二代规划理论。从“规划自身理论”而言，第二代理论(如倡导性规划)反对仅仅听从权力的封闭决策，呼吁“向权力讲授真理”，提倡由下而上的公共决策，关注规划过程的公平性及对弱势群体的关注即“程序理性”。这一代理论在美国规划管理中的直接影响就是将公众参与、公众听证正式写入规划法规，成为批准一切建设项目的必须前提。这样，建设的决策过程受到公众监督，政府的权力有所制约，规划师的工作方式也发生变化，他们不仅仅是画图工具，而是走进社区，听取基层的意见，然后汇总、编制规划。由于更多的利益集团参与到城市建设决策中，使决策的公平性上升了，但是决策的效率确实下降了。
1970年代开始，以福柯(M.Foucault)为代表的西方哲学界首先揭开了后现代主义的序幕，这个思潮很快冲击了几乎所有的思想文化领域。犹如现代主义一样，后现代主义思潮也是从建筑界开始进而蔓延到规划界。但事实上，在城市建设中反对功能主义的真正先锋是简·雅各布斯(J. Jacobs)，她在1961年就开始不留情面地批评功能主义规划对城市造成的割裂和“建设性破坏”(虽然没有人将她冠以后现代主义规划理论家的名称，她甚至不是一个规划界中人)。她所强调的城市的复杂性、多样性、历史延续性，直至今日仍然对规划师有重大意义，特别对于今天中国城市并非罕见的大量“建设性破坏”，继续实行“现代城市：功能主义规划加上现代建筑”的建设模式，盲目地“做大做美城市”等问题提供了极其重要的借鉴。1970年后，部分由于经济条件的变化，部分也由于新规划理论的影响，美国城市的大拆大建明显减少，大街区开发模式几乎绝迹，动迁(displacement)也随之减少。以中产阶级为对象的独立式住宅、购物中心等建设项目集中到郊区，他们和低收入者集中的旧城区分开，并且各自订立了代表自己利益的地方性规划法规。
这样的社会结构和空间结构使社会更加隔离，具有潜在的危险。以协作性规划为代表的第三代规划理论试图解决“共存”问题，希望在利益多元化的客观条件下、通过集体理性来建立共识，把不同利益集团整合在一个城市社区中。但迄今为止，还没有完全成功的经验。也许如里特尔(Rittel)所说，当规划面对的是“恶性”的社会规划问题时(wicked problems)，它们往往极难解决。在城市发展形态方面，美国城市大规模的郊区化导致城市蔓延、绿色空间减少，引发公众和规划师对生态环境的关注。第三代“规划中的理论”包括新城市主义、精明增长、融于自然的设计(design with nature)等，强调可持续发展、生态保护等理念，反映出规划理论对社会呼吁的响应。由于这方面的理论已经广为介绍，此处不再重复。
显然，“规划中的理论”和规划结果关系密切，而“规划理论”自身则更关心规划过程。中国规划界对后现代主义、新城市主义、精明增长等以城市形态、规划结果为中心的第二、三代“规划中的理论”有相当多的介绍，但是对于第二、三代强调规划过程的“纯”规划理论的介绍则有限。其原因，与当年《雅典宪章》的广为传播正好相反，存在着天时地利人和的先天不足。首先，在西方学习当代规划理论、又回到中国的规划教授数量既少，年资也浅，他们尚无法产生很大的影响。何况一些新一代理论在西方也尚存在着争论，难以完整介绍。其次，新一代规划理论推动的由下而上的决策过程、关注规划过程的公平性、主张在不同利益集团中构筑共识等理念，强调了规划的程序理性而不仅是工具理性，和国内的政治文化不完全相符，缺乏决策者的支持。第三，过于关注规划过程而忽视规划结果是新一代规划理论自身的缺陷，客观上妨碍了新一代规划理论的有效性和支持度。但是，应该看到：新一代规划理论开拓了城市规划学科的新局面。面对越来越多样化的投资来源，新一代理论认可了多元化利益集团的存在，力求在不同集团之间建立共识，并且以保护弱势阶层为底线，提倡包容及合理的妥协，鼓励不同观点的利益相关者来共同建设城市、建设大众生活空间，这无疑反映了社会进步，也反映了规划理论的进步。在美国，其正面后果之一就是因城市建设而发生的土地纠纷、申诉官司大为减少，客观上有利于社会安定。如果我们真正希望城市规划为中国社会的进步、为国家的长治久安有所贡献，而不仅仅是“拉动GDP增长”，则认真分析、借鉴新一代规划理论以改善规划过程将起到关键性作用。
笔者认为，就规划理论而言，虽然规划理论可以分成不同的“代”，但是“代际”的变化具有渐变的性质，理论演变不是简单的新中心“点”对于老中心“点”的替代关系，而是由中心“点”扩展到“面”的扩展关系：规划理论涉及的问题越来越多，越来越全面。与此同时，关注的中心点本身也在发生变化。例如，第一代理论主要关注人和城市的关系(城市形态，功能分区等)，同时也有极小部分涉及人和自然的关系(例如休闲空间问题)、人的社会关系(例如人的社会需求问题)。第二代理论主要关注人和人的关系(社会公平，公共参与)同时也有小部分涉及人和城市的关系(例如低收入住房问题)。第三代理论同时关注人和自然的关系(例如生态、可持续发展问题)，人和城市的关系(例如混合使用，高密度，TOD等)，以及人和人的关系(社会公平等)，涉及三者的比例渐趋均衡。
因此，笔者提出一个现代规划理论代际变化的框架(表1)。纵观规划理论的演变可以发现以下两点结论。
(1)同一时期的“规划理论”和“规划中的理论”是相互关联、建立在相同哲学基础上的
规划理论者在宏观理念上对规划学科作出指导，规划中的理论在物质形态上对城市形象作出建议。例如第一代的“规划理论”理性模型，和第一代的“规划中的理论”《雅典宪章》，都是建立在理性主义、现代主义哲学基础上。同样，第二代规划理论都建立在后现代主义基础上;第三代理论建立在多元主义、后实证主义及后现代主义基础上。
(2)中国规划界受西方第一代规划理论影响过大，出现了误区
迄今介绍得较少的西方第二代、第三代“纯”规划理论，对于修正误区、完善规划决策过程有重要借鉴意义，应该认真分析推介，目的是发展出适合于中国的规划过程理论。在“规划中的理论”领域内，对于“现代城市=功能主义规划加上现代建筑”的模式应该提出质疑，只有在理念上克服了这个模式，才能够提出新的发展模式，减少城市病。
结论是规划理论应该与时俱进，以改革的态度来发展新理论，并且在新理论指导下制定城市发展政策，编制城市规划。
2 规划实践：城市房价·城市结构·城市形象
前已述及，《雅典宪章》及第一代规划理论在决策过程上有重大缺陷，那就是过于依靠政府自上而下的决策，有意无意地排除了社会及企业两个重要成员。新一代规划理论主张发挥政府、社会、市场三方面的力量，通过多方参与，借助多元投资，共同建设城市。笔者认为：当前中国城市建设中存在的问题均和理念误区有关，包括城市房价(和决策模式有关)、城市结构(和城市交通有关)、城市形象(和生态城市有关)、区域发展(和规划目标有关)等方面。下面试图就新一代理论在实践中的应用做一些不成熟的探讨。
2.1城市房价——政府，公众社会，企业在城市建设中的角色
当前，中国的城市问题之一是房价过高。笔者认为，在解决房价问题时，应该发挥政府、市场、社会三方面的积极作用，而不是仅仅依靠政府。首先，社会舆论应该大力宣传“拥房不是城市居民唯一的居住形式”，鼓励一部分居民租房以减少买房需求，这样对需求的釜底抽薪可以拉低房价。不久前美国《时代周刊》(Time)对一些发达国家的人均GDP及拥房率作了一个调查(图1)，这些国家中人均GDP最高的瑞士(73，798美元)，拥房率只有34.6%，人均GDP最低的西班牙(34.144美元)，拥房率却有89.1%。可见决定拥房率的是社会文化而不是经济水平。2010年中国人口六普报告，中国人均GDP为3,600美元，城市拥房率达到82%，已经属于高拥房率。其实在改革之前的30年、改革之后的20年中，大部分城市居民住在租来的房中。今天，租房仍然应该是居住方式的重要选项。这是一个社会文化问题，必须依靠社会各方面来解决，不仅仅是政府的工作。其次，解决租房问题也不一定完全依靠政府的廉租房，这等于又回到一切依靠政府的老路上去。犹如当年房管所管理的公房，大量政府建造的廉租房，在未来可能带来一系列问题，包括维修管理及资金、分房中可能的腐败、低收入者集中在廉租房地区带来的社会问题等。当年提出减少政府参与住房事务的改革初衷，正是由于这些问题，所以不能走回头路。审视1930年代以来美国住房政策的演变，有很多相似的教训值得借鉴。其中的正面经验是，政府通过鼓励性政策，调动企业、社会的力量，共同建造出租房。在中国同样应该调动各方力量。例如，在一定时期内，保留城中村，同时在其中引入现代基础设施，以满足低端租房者的需求，不失为一种过渡期的解决办法。第三，政府参与低收入住房问题的途径可以多样化，不一定仅仅从“供方”出发生产廉租房，也可以试用“需方”出发即补贴低收入租房者、鼓励他们在社会上租房，有利于融入广大社会。第四，应该容许各种解决住房问题的方案进行试点。例如受到批评的小产权房、合资建房等，可以允许试点，摸索对策。如果真正把解决居住问题(不仅仅是控制房价一项)当作地方政府的重心，以中国人的聪明才智，一定会涌现百花齐放的模式，然后进行优选。最后也是最重要的是，地方政府迟早必须改变依靠短期的土地收入来满足财政需要，转向细水长流的房地产税。地方政府为什么急于寻求短期的巨大土地出让收入?主要因为面临着“做大城市”带来的资金压力。事实上，在市场经济下，城市发展到一定时期，由政府引导的扩张一定会渐渐减缓，政府对建设资金的需求也会减少，由于高地价引发的高房价也将随之降低。中国东部发达地区正在接近这个拐点，虽然其他地区仍然处在扩张阶段。
2.2城市结构——从功能分区到混合使用
当前，中国的城市问题之二是交通拥塞。新一代的“规划中的理论”例如精明增长指出，城市交通不仅仅是道路问题，根源是城市结构问题。笔者认为，这还包括盲目的功能分区造成不必要的市内交通;盲目规划“大街区”堵塞了城市道路的“毛细血管”;盲目提倡所谓的“绿色城市”、布置大片中心绿地降低了中心区的开发密度;以及盲目鼓励汽车消费而导致小汽车增长过快、公共交通欠缺。
1950年代在建设西安时，曾经按照功能分区的理念，在城市的西面规划了一个纺织城，在东面规划了一个电工城。但是建成后不久就发现，纺织城以女工为主，电工城以男工为主，当工人们建立家庭后，不管把家安在女方的纺织城或男方的电工城，总有一方不得不每天穿越城市中心区，无谓增加了交通量。今天，相似的盲目功能分区仍然颇有市场。应该明白：在工业化后期的城市，新城市主义作为第三代规划理论提出的功能多样化，土地混合使用，才是正确的方向。
改善城市道路并非单纯地依靠拓宽主干道的路幅，而要靠完善整个城市的路网。因此要减少大街区，有系统地在建成区内加密中小型道路的路网。打通城市的“毛细血管”，能便于非机动车交通，有利于鼓励人们转向自行车交通，体现节能低碳的理念。
近年来，一些新城、新区为了表现“绿色城市”，往往在中心地段布置大片绿地，在道路两侧设计过宽的绿带，结果降低了建筑密度，增加了穿越交通，造成了步行者的不便。其实真正的低碳、生态城市需要紧凑开发而不是在市区内留出过大的绿地。中心区的绿化系统应该强调绿地的有效性，布置各种小型绿地，因为对于居民来说，就近、可达的小型绿地使用频率最高，最有用。同时，应该规划、保留近郊的大型绿地、山地和滨水地带，成为使用频率较低的周末绿地、旅游绿地。
发展多元化的公共交通，形成由地铁、地面轨道交通、快速公交、公共汽车、轮渡、水运等多种方式组成的立体公交系统，控制小汽车增长，是又一个众所周知的规划措施。
要改变规划理念，才能迈向解决交通问题的正确方向。
2.3城市形象——做大才美，还是“小就是美”(small is beautiful)?
国家发改委秘书长杨伟民在2011年3月26日举行的“十二五”城镇化发展高层论坛上表示，当前中国城镇化发展存在低密度和分散化的倾向，带来耕地面积减少过多过快的问题。21世纪前10年国内城市的建成区面积扩张了50%，而城镇人口只增加了26%。这意味着，中国土地城镇化的速度快于人口城镇化的速度，而且快了一倍。目前，国家级和省级的开发区超过1500个，每个开发区的平均面积是6km2，大的甚至达到15km2以上。杨伟民指出：“这种分散化的开发格局，不但耕地承受不了，能源也承受不了”(新华网，2011-03-27)。
在城市建设中，必须改变“大才是美”的理念，应该大力提倡“小就是美”。大广场、大绿地、景观大道等“大手笔”，一个城市有一二处就够了。说到底，它们是供人看的，不是供人用的。人们更多需要的是小空间，小马路，小绿地。即使为了吸引旅游者，也是小空间才吸引人。在欧洲旅游，最吸引人的多是传统小镇、小街、小店。江南水乡吸引人，也因为其小尺度而宜人。因此只要可能，应该力求做精，做小，而不是盲目做大，大而无当。
“做大”主要是地方政府决策者的心态，总体而言，城市领导人都有责任心，想把城市建好，但是存在一种喜于求大、急于求成的心态。诺贝尔文学奖得主赫塞(Hermann Hesse)在描写佛祖生平的《流浪者之歌》一书中感悟：求得正果的真正障碍，正是固执地希望求得正果这个心态本身④。可以说，一个市长在任职期间急于作为的心态，往往成了城市建设错误决策的推力，也是真正有所作为的阻力。实事求是，尊重常识，尊重社会意愿，才是作出正确决策的前提。
2.4区域平衡——大生态环境和小生态环境
第一代规划理论有一个吸引人的理念——“平衡发展”。这个理念在规范上(normative)是正确的，但是往往和现实不符。2010年中国人口普查报告：2000-2010年的10年问，东部地区的人口占比从35.57%上升到了37.98%，增加了2.41个百分点。而同期，中部，西部和东北的占比均告下降。中部地区下降了1.08个百分点，西部地区下降了1.11个百分点，东北地区下降了0.22个百分点。由于人口流向发达地区，广东成为人口第一大省，过去的人口大省河南、四川都落后了。与此对照，整个“十五”、“十一五”期间，我国都在提倡平衡发展，政策向中部、西部和东北老工业基地倾斜。为什么良好的愿望和结果不合?其中也许有众多的原因，但是基本的有两条：一条是人往高处走的本能;一条是生态环境是否宜居。规划追求平衡发展的理念受到人性及生态环境的制约。发达地区往往是生态环境好、生活质量高的地区，政策难以阻挡人们自发的迁移。笔者在几年前就提出过，中国未来的人口分布将是“大集中，小分散”，人口越来越向若干发达地区集中，但是在发达地区内部，通过合理的规划来分散人口。人口集中是大生态环境使然，发达地区内部的人口分散则是保护当地的小生态环境使然。在制定规划政策时，不能不考虑环境和人性的制约因素，及早应对，合理调配有限的资源。
笔者试图从规划理论的代际演变切入，探讨当前城市问题的根源，也为解决城市病“支招”，一些观点也许属于“异质思维”，如《人民日报》2011年4月28日发表的评论所说，希望得到包容。但文中的实话实说，出发点是为了国家的长治久安。
中国，中国，你是一个传奇，你起起伏伏，但是我一直在你身旁，从未走远!
注释：
①2011年4月7日，新华网：《半月谈内部版》2011年第4期，记者胡锦武报道：大城市病呈现出蔓延苗头。城市人口迅速膨胀、房价居高不下以及垃圾围城、空气质量恶化等环境问题也开始由大城市逐渐向中小城市蔓延。虽然国家屡次强力调控，但大城市房价攀升的势头并未得到根本遏制。作为三、四线的中小城市，房价也一路走高，正在重蹈大城市的覆辙。在江西省的一些边远县城内，房价2000-3000元/m2已很平常，这与当地居民的收入相比，亦属天价。江西一些县城里，近年来汽车快速进入家庭，十字路口的拥堵现象已成为常态。环境质量恶化等问题同样不再是大城市的“专利”。在一些地级市和县城周边，城市人口膨胀所产生的大量生活垃圾，已经在城市周围形成“垃圾山”甚至“垃圾带”。汽车消费能力最为强劲的一线城市目前已基本处于市场饱和状态，汽车消费主战场向二、三线城市的转移和发展已是大势所趋。记者指出：我们不得不反思中国选择汽车工业发展的利弊得失，是否应该在汽车工业发展与城市生态之间寻找最佳平衡点，不会因盲目发展汽车工业、片面追求经济效益而自酿苦果。
②笔者查阅的手头的城市规划理论书如下：
Berke, P.& D.Godshalk,2006，Urban Land Use Planning(5th edition);
Birch，E.2009，The Urban and Regional Planning Reader;
Campbell，S.& S.Fainstein,1997，Readings in Planning Theory;
Faludi，A.1973，A Reader in Planning Theory;
Faludi，A.1984，Planning Theory;
Friedmann，J.1987，Planning in the Public Domain;
Hall, P.1996.Cities of Tomorrow：An Intellectual History of Urban Planning and Design in the Twentieth Century;
Healey，P.2010，Crossing Borders：International Exchange and Planning Practices;
Hoch，C.L.Dalton，& F.So，2000，The Practice of Local Government Planning(3rd Edition);
Mandelbaum，S.C.Mazza, & R.Burchell,1996，Explorations in Planning Theory;
Stein，J.2004，Classic Readings in Urban Planning;
Taylor, N.1998，Urban Planning Theory since 1945;
Rodwin，L.& B.Sanyal，2000，The Profession of City Planning;
Wheeler, S.& T.Beatley,1993，The Sustainable Urban Development Reader.
③孙施文的《现代城市规划理论》对《雅典宪章》有详尽的讨论及客观的评价，值得参阅。
④赫曼·赫塞(Hermann Hesse)，1946年获颁诺贝尔文学奖，他的作品《流浪者之歌》探求人类内在精神的体验，藉由释迦牟尼求得佛教真谛的曲折过程，反映出潜藏在常人心中的迷惑、盲动，以及超脱、升华后的愉悦。我国台湾地区《云门舞集》创始人林怀民的同名舞剧乃基于此理念而创作。
参考文献：
[1]Rittel H，Webber.M.Dilemmas in a General Theory of Planning[J].Policy Sciences，1973,4：155-169.
[2]Rittel H.Second-generation Design Methods [M]//Cross N. Developments in Design Methodology.John Wiley & Sons，1984：317-327.
[3]Schonwandt W.Planning in Crisis? Theoretical Orientations for Architecture and Planning[M].Aldershot：Ashgate,2008.
[4]Throgmorton J.Book Review[J].Planning Theory，2011,10(1)：88-91.
(作者：张庭伟 伊利诺斯大学城市规划系教授、亚洲和中国研究中心主任)
(来源：《区域与城市经济》2011年第9期)
——关于“第三代规划理论”的讨论
【摘要】以回顾规划理论的代际变化为切入，对一些当前的城市问题提出建议。认为：决策者依靠20世纪的理念指导21世纪的城市建设，规划师依靠20世纪的理论编制21世纪的城市规划，是出现城市问题的重要根源。中国城市的持续发展，有赖于与时俱进地对规划理念进行改革，其中心是根据中国特点，在“注重规划成果”和“完善规划过程”两者中建立平衡，力求建立一个政府、市场、社会共同运作、互相制约的决策机制。
【关键词】中国城市问题;决策过程;规划理论;规划改革
人们已经生活在2011年，21世纪的第一个10年已经过去了。回顾进入21世纪以来所做的城市规划项目，包括总体规划及城市设计，与20世纪所作的城市规划项目有何不同?我国当前执行的规划政策、规划标准，和1980-2000年间的规划政策、规划标准(包括上报规划文件的标准内容)有多少变化?在多大程度上，21世纪规划、建造的城市项目有别于20世纪建造的项目——除了时尚形式的变化之外，对21世纪城市的规划追求上，和上个世纪的规划追求有何不同?对比20世纪，对于当代中国城市问题的基本原因的认识又有何提高?通过回顾西方规划理论对中国的影响来讨论这些问题，也许对正在继续进行的热火朝天的城市建设有相当大的意义。
改革开放30年来中国城市建设的成就有目共睹，但是在城市发展中的问题也同样有目共睹。交通拥堵、环境污染、房价居高不下等问题向来被认为是“大城市病”，所以发展小城市成为国家城市发展的既定方针。但是近年来，大量中小城市也出现了同样的“城市病”问题。近来《半月谈》的记者对江西一些小城镇的调查十分令人震惊，那里的交通、环境、房价问题一点不逊于大城市①。由此看来，产生城市问题的原因主要不在于城市大小。那么问题何在?问题在于城市决策及城市规划的理念缺乏变革。审视近30年内建成的城市建设项目，甚至正在规划中的项目，相当大部分仍然依照20世纪的建设理念及规划理论作为指导，而这些规划理念、理论的大部分，又是基于西方20世纪上半期的规划理论，其中影响特别大的如被当作现代规划理论基石的《雅典宪章》，其实仅仅基于1930年代一批西方建筑师的理念，在时间上、地点上，和今天中国的城市规划有相当大的不同，却仍然被引为规划理论经典。在建设实践上，作为一个发展中国家，中国城市建设的样板主要是发达国家的“现代化城市”，包括小汽车为主的交通模式及小汽车导向的道路系统，以及“大街区”(superblock)的规划开发模式。虽然西方城市确实为人类现代居住形式提供了有用的经验，但是小汽车导向的“现代化”城市模式在西方国家自身已经广受批评，中国是否仍然要效仿?更进一步，国家以巨资补贴汽车工业，各地以汽车业为经济支柱，为此鼓励大众消费汽车，由是导致交通拥挤，然后又不得不限制汽车出行，凡此种种，是否自相矛盾而不可持续?从20世纪初到21世纪初，100年过去了。在此期间，人们生活的世界发生了巨变，人们对世界的认识也发生了巨变。古人说“天不变则道不变”，当外部世界的“天”变了，城市规划所依据的“道”当然应该变化。如果以20世纪初的规划理论来指导21世纪的城市建设，必然重复20世纪城市中出现的“城市病”。一些近年才建成的新城、新区，不论大小，都出现了“经典的”城市问题，正证明了决策者依靠20世纪的理念指导21世纪的城市建设，规划师依靠20世纪的理论编制21世纪的城市规划，是出现城市问题的重要根源。
笔者认为，以《雅典宪章》为代表的20世纪上半期的“第一代”现代规划理论虽然对当时的城市发展起过重要作用，但是存在着重大缺陷，主要在过于注重规划成果的完美合理(工具理性)而忽视规划过程的公平透明(程序理性)。1970年代后，在发达国家的城市规划中，由于对第二代、第三代规划理论(均以改进规划过程为中心)的认同，已经在很大程度上克服了第一代规划理论的误区，并且在建设实践中所有体现，即政府、企业、社会共同参与城市建设。但是这些误区在中国却仍然流行，并影响了中国的城市建设。由于20世纪的“第一代”规划理论出于一批建筑师之手，故把城市当作建筑物的扩大，把城市规划当作建筑设计的扩大，把规划图纸等同于建筑蓝图，于是规划师的工作就是“描绘美好的蓝图”，而城市建设则完全依靠政府来“落实规划意图”。政府成为城市建设的唯一主角，有意无意地将公民社会、市场企业两个客观存在的重要力量排除在城建决策之外。这种由城市领导人(“业主”)提出构思、委托规划院画图、城投公司实施、但是缺乏各方参与的决策过程，依然是今天中国城市建设的常态。虽然强势决策可以实现高效率，但也可能造成重复出现的城市病。虽然说“人民城市人民建”，但是这个口号本身也不过是“墙上挂挂”，实际上仍然是“城市建设听领导”。
笔者以检讨规划理论为切入，对一些当前的城市问题提出建议。笔者呼吁：规划理念的变革是规划改革的中心，而规划改革是解决城市问题的核心之一。中国社会的长治久安，中国城市的持续发展，都有赖于与时俱进地对理念进行改革，其中心是根据中国特点，在注重规划成果和完善规划过程两者中建立平衡，既防止回到政府包办一切的计划经济，又防止完全依靠市场的新自由主义，应该建立一个政府、市场、社会共同运作、互相制约的决策机制。出现问题并不可怕，可怕的是面对问题不是向前、从进一步改革中寻求出路，而是倒退，甚至企图回到已经被证明是错误的、改革开放前的做法中去。那样，中国城市问题将无解决之日，中国复兴也可能重生波折。
1 规划理论：第一代·第二代·第三代
现代城市规划出现至今不过100余年。百年以来，规划理论经历了重大变化，甚至是范式的革命，由此提出了“三代规划理论”的说法(Throgmorton,2011;Schonwandt,2008)。对于规划理论的分类，不同学者有着不同的标准、方法及论证依据，而且规划理论又可以分成“规划理论”本身(theory of planning，所谓“纯”规划理论)及“规划工作中的理论”(theory in planning)，所以理论的代际分类颇难，也不是所要讨论的中心，下面简单勾勒其演变轨迹。
就“纯”规划理论而言，在美国的规划理论课程中，通常把理性规划模型(the rational model)当作第一代规划理论，关注的是规划过程的科学理性(工具理性);倡导性规划(advocacy planning)为第二代规划理论，焦点转向规划过程的公平性、特别是对弱势群体的关注(程序理性);协作性规划(communicative planning)则属第三代规划理论，关心的是规划过程的集体理性，在利益多元化条件下、基于集体理性建立共识的决策过程(新的价值理性)。
加州伯克利大学的规划教授里特尔(Rittel)认为，第一代规划理论希望解决的是科学地处理物质性规划问题，使不利因素变得有用，可以称为“驯化”问题(tame problems)，它们一般是可以解决的。第二代规划理论希望解决的是社会性规划问题，这些问题是“恶性”问题(wicked problems)，因为这些问题的原因和后果往往互相关联、互为因果而难以区分，又缺乏评价标准，所以它们往往是无解的(Rittel and Webber，1973)。
西班牙的规划教授熊旺特(Schonwandt)最近提出了一个新的第三代规划理论，中心仍然是规划过程，他企图把当代欧美规划理论中的三大主流即协作性规划理论、后现代主义规划(post-modem planning)理论、后实证主义规划(post-positivistic planning)理论统合起来。他把规划师的工作称为构建一个理想的“规划世界”(planning world)，而不同的“规划世界”则基于不同规划师对于外部“生活世界”(life world)的不同理解和反应，他将这种理解称之为“认知世界”(cognitive world)。他认为“规划世界”和“认知世界”的互动、互相纠正乃是规划师工作的中心。仔细分析，他的理论似乎属于改良了的理性模型，关注的依然是规划过程而不是规划结果，他的理论也更具抽象的哲学意义(Schonwandt,2008)。
尽管规划学术界热衷于属于认识论范畴的“纯”规划理论，注重规划过程而轻视规划结果，但是从事实践工作的规划师，无论在美国或中国，对于规划理论本身不甚有兴趣，他们更加关心的是涉及规划结果的“规划工作中的理论”。和“纯”规划理论不同，美国规划理论界从来没有正式把“规划工作中的理论”进行过分类或分代，因为这些理论和建筑设计理论的关系密切，以规划理论来分类并不合适。为了讨论方便，在此试将“规划工作中的理论”不很科学地也分出第一代、第二代及第三代(当然，这个分类可能过于粗疏，甚至它们是否可以分代也有待讨论)。笔者认为，第一代“规划工作中的理论”以1930年代的《雅典宪章》为代表;第二代以1970年代的后现代主义理论为主导;第三代理论包括1980-1990年代后出现的新城市主义、精明增长、可持续发展等一批理论。
发轫于1933年、出版于1943年的《雅典宪章》(Charter of Athens)，也许是所有中国规划师都耳熟能详的第一代经典规划理论。其中提出的城市基本功能是居住、工作、休闲及交通，而这些功能应该分区布置等原理，不仅是过去几十年中国规划教科书的核心内容，也是过去几十年中国城市规划编制(自总体规划到校园规划)的基础。《雅典宪章》是否也被西方规划界认为是经典的第一代“规划工作中的理论”、因而在规划史上留下印记?为此，查阅了手头的十几本西方城市规划理论书②。令人吃惊的是，没有一本西方出版的规划理论书提到《雅典宪章》的内容，甚至没有一本规划理论书在索引中列出《雅典宪章》这个条目!当然，可能笔者读的规划理论书有限，但是起码包括了美国规划院校研究生常用的规划理论教科书，为何会有如此结果?起初还认为这是由于笔者看的大部分理论书是美国学者写的，而《雅典宪章》诞生于欧洲，也许自大的美国人对于欧洲人有偏见，故不提及。然后又查阅了一些欧洲规划师的理论书，包括著名英国规划教授霍尔(P.Hall)版于1988年的经典规划理论著作《明日城市》(Cities of tomorrow)，但同样不见提及《雅典宪章》的名称。继而又想到也许当代的规划理论书没有把传统理论包括在内，但是查阅欧洲规划学者法鲁迪(A.Faludi)1973年出版的《规划理论读本》(A reader in planning theory)和1984年出版的《规划理论》(Planning theory)两书中，依然没有提及《雅典宪章》。最后，通过Google搜索引擎寻找《雅典宪章》条目，这才发现：在西方，《雅典宪章》基本上仅出现在建筑理论书中、特别是建筑历史书中。结论是，中国规划界所认为的规划经典理论《雅典宪章》，在西方其实是当作一种建筑理论而不是一种规划理论来介绍，它和规划理论的关系极少。与此相关，在西方规划理论界，甚至对提出《雅典宪章》的现代建筑大会(CIAM)的介绍也都仅仅只有简单提及(如黑利Healey2010年的新书《跨越边界》(Crossing borders))，甚至有某种贬义(例如霍尔(Hall)的《明日城市》及惠勒及毕特勒Wheeler & Beatley的《可持续城市发展读本》)，这确实具有震撼性的意义。为何西方规划界如此忽视《雅典宪章》?同样，西方规划理论书籍中也没有提到同由一批建筑师发起的1977年《马丘比丘宪章》，虽然它在中国规划界同样具有重大影响。(在《马丘比丘宪章》的20余位起草者中，很多人受到现代建筑大会CIAM的影响，例如来自伊利诺斯大学芝加哥校区(UIC)的Leonard J.Currie教授，他在哈佛大学时曾经是格罗比乌斯的学生及主要助手)。
众所周知，《雅典宪章》的基本观点有CIAM与会者集体讨论的精神，但是其核心内容乃是基于柯比西埃1935年提出的“太阳城”(radiant city，也有译为“雷电城”)模式，其中最重要的是“功能城市”的理念。事实上，所有西方规划理论书籍确实都介绍了柯比西埃或“太阳城”以及功能主义理论，但是并没有进而介绍《雅典宪章》，更遑论把《雅典宪章》上升到“经典规划理论”来推崇。可见《雅典宪章》从来没有对西方的规划理论产生过像在中国规划界那么大的影响。
相反，1970年代以后，西方建筑界和规划界对现代建筑、功能主义进行反思，批评之声鹊起。大部分对《雅典宪章》的批评集中在其过于机械地割裂了城市的功能性，过于重视城市的极终形态而轻视建设过程，过于强调了物质空间对人类生活行为的影响③。这些批评导致了后现代主义理论的发飙，它们对中国的城市问题也仍然有借鉴意义。但是笔者认为，《雅典宪章》更主要的问题是忽视了规划的决策过程，有意无意地造成“谁是城市的主人”这个问题上的误区。
前已述及，《雅典宪章》的作者们是一批建筑师，他们比“前现代建筑运动”时期(pre-modernism)的建筑师有重要进步，因为他们关注了城市的合理功能而不仅仅是城市的美丽形式。但是他们仍然把城市当作建筑物来设计，而规划师也仅是另一种设计师而已。和一切设计师一样，规划师不掌握决策权——他们描绘蓝图以表达“业主”的愿望，而实施蓝图更依赖于“业主”的支持。《雅典宪章》的作者们和理性规划模型的倡导者一样，认为城市规划的过程是从上而下的理性决策，并且从上而下的落实决策。这样，城市建设的参与者仅仅包括了作为“业主”的政府和作为“画图工具”的设计师，而城市最广大使用者的市民的愿望被忽视了，代表了市场需求及市场运作的市场力也被边缘化了。这样建造出来的城市难以体现普通市民的愿望，也不能正确反映市场需求，反映的仅仅是权力的意志以及为权力服务的设计师在形式上的“精心设计”、“新颖构思”。
和柯比西埃生活的时代相近的西方建筑师们也提出过其他的城市规划理论及模式，例如稍早的霍华德的“田园城市”及莱特的“广亩城市”。但是那些理论在中国的影响远远比不上《雅典宪章》。为什么《雅典宪章》在中国如此受到重视?笔者认为其中有复杂的原因。首先，和西方相同，中国的现代规划教育也源于现代建筑学教育，当时的城市规划是新兴学科，独立的规划学科尚未成熟。除了个别规划前辈，第一代中国规划教授们受到的教育大都以建筑设计为主，他们在西方的学生时代(1930年代)正是现代建筑运动的巅峰期，他们对于城市规划的理解也深受影响。他们真诚地信仰“以科学理性为基础”的现代主义，1940年代前后他们回国后，把这些理念传授给中国学生，由此广为传播。而在此后30年内，中国关闭了和西方交流的渠道，新的西方规划理论直到1980年代中期才开始有所介绍，以致功能主义规划理论及其代表《雅典宪章》得以长期在中国规划教育中占绝对优势，甚至成为唯一的经典规划理论。其次，当时西方的现代建筑运动得到一批自由知识分子的拥护，他们关注普通居民的住宅和生活，一些有影响的现代建筑教育家如柯比西埃、格罗比乌斯都是亲苏联的左翼人士，因此把他们提倡的观点介绍到中国，也适合于解放初期中国的政治氛围，得到决策者的支持。第三，《雅典宪章》及理性模型中包涵的从上而下的决策过程、规划反映决策者的愿望、并通过决策者来实施规划等一系列深层内涵，符合中国的政治文化传统及等级社会的结构，在中国接受的阻力很小，易于传播。最后，也是最重要的原因是：对于中国及其他发展中国家而言，“现代化”“科学性”具有极大的吸引力，令人又恨又羡慕的西方发达国家正是通过现代化获得成功的样板。因此当现代主义的《雅典宪章》以“科学理性的现代规划理论”的旗帜出现后，几乎所有发展中国家的城市都为之倾倒。现代建筑大会(CIAM)所提倡的“现代城市=功能主义规划加上现代建筑”的城市建设模式，能够得到完全实现的，几乎都是位于发展中国家的、平地起家的新城，典型的如印度的昌迪加、巴西的巴西利亚(对于这两个城市的分析可参见霍尔Hall对于所谓“CIAM城市”的批评)。在战后新独立的国家中，决策者出于民族主义的热情，急于通过建造“现代化”的新城或大型公共项目来表现国家的进步及执政者的能力与成就，他们邀请国际一流设计师来描绘“世界第一”的蓝图，然后以举国之力来实施之。这些项目的决策过程往往是从上而下的，快速的，基于政治考量因而是论证不足的。这些大型项目的长远后果及综合效益颇具争议，一些项目的争议延续至今。但是它们在建设期间确实有政治上、经济上的积极作用，受到决策者的支持。这样的案例，我国的规划师应该也并不陌生。
鉴于城市建设中受到现代主义、功能主义影响而出现的问题越来越明显，1960年代后，发达国家的规划界对于这些理论的反思及批评越来越多。在美国，随着民权运动的高涨，催生了第二代规划理论。从“规划自身理论”而言，第二代理论(如倡导性规划)反对仅仅听从权力的封闭决策，呼吁“向权力讲授真理”，提倡由下而上的公共决策，关注规划过程的公平性及对弱势群体的关注即“程序理性”。这一代理论在美国规划管理中的直接影响就是将公众参与、公众听证正式写入规划法规，成为批准一切建设项目的必须前提。这样，建设的决策过程受到公众监督，政府的权力有所制约，规划师的工作方式也发生变化，他们不仅仅是画图工具，而是走进社区，听取基层的意见，然后汇总、编制规划。由于更多的利益集团参与到城市建设决策中，使决策的公平性上升了，但是决策的效率确实下降了。
1970年代开始，以福柯(M.Foucault)为代表的西方哲学界首先揭开了后现代主义的序幕，这个思潮很快冲击了几乎所有的思想文化领域。犹如现代主义一样，后现代主义思潮也是从建筑界开始进而蔓延到规划界。但事实上，在城市建设中反对功能主义的真正先锋是简·雅各布斯(J. Jacobs)，她在1961年就开始不留情面地批评功能主义规划对城市造成的割裂和“建设性破坏”(虽然没有人将她冠以后现代主义规划理论家的名称，她甚至不是一个规划界中人)。她所强调的城市的复杂性、多样性、历史延续性，直至今日仍然对规划师有重大意义，特别对于今天中国城市并非罕见的大量“建设性破坏”，继续实行“现代城市：功能主义规划加上现代建筑”的建设模式，盲目地“做大做美城市”等问题提供了极其重要的借鉴。1970年后，部分由于经济条件的变化，部分也由于新规划理论的影响，美国城市的大拆大建明显减少，大街区开发模式几乎绝迹，动迁(displacement)也随之减少。以中产阶级为对象的独立式住宅、购物中心等建设项目集中到郊区，他们和低收入者集中的旧城区分开，并且各自订立了代表自己利益的地方性规划法规。
这样的社会结构和空间结构使社会更加隔离，具有潜在的危险。以协作性规划为代表的第三代规划理论试图解决“共存”问题，希望在利益多元化的客观条件下、通过集体理性来建立共识，把不同利益集团整合在一个城市社区中。但迄今为止，还没有完全成功的经验。也许如里特尔(Rittel)所说，当规划面对的是“恶性”的社会规划问题时(wicked problems)，它们往往极难解决。在城市发展形态方面，美国城市大规模的郊区化导致城市蔓延、绿色空间减少，引发公众和规划师对生态环境的关注。第三代“规划中的理论”包括新城市主义、精明增长、融于自然的设计(design with nature)等，强调可持续发展、生态保护等理念，反映出规划理论对社会呼吁的响应。由于这方面的理论已经广为介绍，此处不再重复。
显然，“规划中的理论”和规划结果关系密切，而“规划理论”自身则更关心规划过程。中国规划界对后现代主义、新城市主义、精明增长等以城市形态、规划结果为中心的第二、三代“规划中的理论”有相当多的介绍，但是对于第二、三代强调规划过程的“纯”规划理论的介绍则有限。其原因，与当年《雅典宪章》的广为传播正好相反，存在着天时地利人和的先天不足。首先，在西方学习当代规划理论、又回到中国的规划教授数量既少，年资也浅，他们尚无法产生很大的影响。何况一些新一代理论在西方也尚存在着争论，难以完整介绍。其次，新一代规划理论推动的由下而上的决策过程、关注规划过程的公平性、主张在不同利益集团中构筑共识等理念，强调了规划的程序理性而不仅是工具理性，和国内的政治文化不完全相符，缺乏决策者的支持。第三，过于关注规划过程而忽视规划结果是新一代规划理论自身的缺陷，客观上妨碍了新一代规划理论的有效性和支持度。但是，应该看到：新一代规划理论开拓了城市规划学科的新局面。面对越来越多样化的投资来源，新一代理论认可了多元化利益集团的存在，力求在不同集团之间建立共识，并且以保护弱势阶层为底线，提倡包容及合理的妥协，鼓励不同观点的利益相关者来共同建设城市、建设大众生活空间，这无疑反映了社会进步，也反映了规划理论的进步。在美国，其正面后果之一就是因城市建设而发生的土地纠纷、申诉官司大为减少，客观上有利于社会安定。如果我们真正希望城市规划为中国社会的进步、为国家的长治久安有所贡献，而不仅仅是“拉动GDP增长”，则认真分析、借鉴新一代规划理论以改善规划过程将起到关键性作用。
笔者认为，就规划理论而言，虽然规划理论可以分成不同的“代”，但是“代际”的变化具有渐变的性质，理论演变不是简单的新中心“点”对于老中心“点”的替代关系，而是由中心“点”扩展到“面”的扩展关系：规划理论涉及的问题越来越多，越来越全面。与此同时，关注的中心点本身也在发生变化。例如，第一代理论主要关注人和城市的关系(城市形态，功能分区等)，同时也有极小部分涉及人和自然的关系(例如休闲空间问题)、人的社会关系(例如人的社会需求问题)。第二代理论主要关注人和人的关系(社会公平，公共参与)同时也有小部分涉及人和城市的关系(例如低收入住房问题)。第三代理论同时关注人和自然的关系(例如生态、可持续发展问题)，人和城市的关系(例如混合使用，高密度，TOD等)，以及人和人的关系(社会公平等)，涉及三者的比例渐趋均衡。
因此，笔者提出一个现代规划理论代际变化的框架(表1)。纵观规划理论的演变可以发现以下两点结论。
(1)同一时期的“规划理论”和“规划中的理论”是相互关联、建立在相同哲学基础上的
规划理论者在宏观理念上对规划学科作出指导，规划中的理论在物质形态上对城市形象作出建议。例如第一代的“规划理论”理性模型，和第一代的“规划中的理论”《雅典宪章》，都是建立在理性主义、现代主义哲学基础上。同样，第二代规划理论都建立在后现代主义基础上;第三代理论建立在多元主义、后实证主义及后现代主义基础上。
(2)中国规划界受西方第一代规划理论影响过大，出现了误区
迄今介绍得较少的西方第二代、第三代“纯”规划理论，对于修正误区、完善规划决策过程有重要借鉴意义，应该认真分析推介，目的是发展出适合于中国的规划过程理论。在“规划中的理论”领域内，对于“现代城市=功能主义规划加上现代建筑”的模式应该提出质疑，只有在理念上克服了这个模式，才能够提出新的发展模式，减少城市病。
结论是规划理论应该与时俱进，以改革的态度来发展新理论，并且在新理论指导下制定城市发展政策，编制城市规划。
2 规划实践：城市房价·城市结构·城市形象
前已述及，《雅典宪章》及第一代规划理论在决策过程上有重大缺陷，那就是过于依靠政府自上而下的决策，有意无意地排除了社会及企业两个重要成员。新一代规划理论主张发挥政府、社会、市场三方面的力量，通过多方参与，借助多元投资，共同建设城市。笔者认为：当前中国城市建设中存在的问题均和理念误区有关，包括城市房价(和决策模式有关)、城市结构(和城市交通有关)、城市形象(和生态城市有关)、区域发展(和规划目标有关)等方面。下面试图就新一代理论在实践中的应用做一些不成熟的探讨。
2.1城市房价——政府，公众社会，企业在城市建设中的角色
当前，中国的城市问题之一是房价过高。笔者认为，在解决房价问题时，应该发挥政府、市场、社会三方面的积极作用，而不是仅仅依靠政府。首先，社会舆论应该大力宣传“拥房不是城市居民唯一的居住形式”，鼓励一部分居民租房以减少买房需求，这样对需求的釜底抽薪可以拉低房价。不久前美国《时代周刊》(Time)对一些发达国家的人均GDP及拥房率作了一个调查(图1)，这些国家中人均GDP最高的瑞士(73，798美元)，拥房率只有34.6%，人均GDP最低的西班牙(34.144美元)，拥房率却有89.1%。可见决定拥房率的是社会文化而不是经济水平。2010年中国人口六普报告，中国人均GDP为3,600美元，城市拥房率达到82%，已经属于高拥房率。其实在改革之前的30年、改革之后的20年中，大部分城市居民住在租来的房中。今天，租房仍然应该是居住方式的重要选项。这是一个社会文化问题，必须依靠社会各方面来解决，不仅仅是政府的工作。其次，解决租房问题也不一定完全依靠政府的廉租房，这等于又回到一切依靠政府的老路上去。犹如当年房管所管理的公房，大量政府建造的廉租房，在未来可能带来一系列问题，包括维修管理及资金、分房中可能的腐败、低收入者集中在廉租房地区带来的社会问题等。当年提出减少政府参与住房事务的改革初衷，正是由于这些问题，所以不能走回头路。审视1930年代以来美国住房政策的演变，有很多相似的教训值得借鉴。其中的正面经验是，政府通过鼓励性政策，调动企业、社会的力量，共同建造出租房。在中国同样应该调动各方力量。例如，在一定时期内，保留城中村，同时在其中引入现代基础设施，以满足低端租房者的需求，不失为一种过渡期的解决办法。第三，政府参与低收入住房问题的途径可以多样化，不一定仅仅从“供方”出发生产廉租房，也可以试用“需方”出发即补贴低收入租房者、鼓励他们在社会上租房，有利于融入广大社会。第四，应该容许各种解决住房问题的方案进行试点。例如受到批评的小产权房、合资建房等，可以允许试点，摸索对策。如果真正把解决居住问题(不仅仅是控制房价一项)当作地方政府的重心，以中国人的聪明才智，一定会涌现百花齐放的模式，然后进行优选。最后也是最重要的是，地方政府迟早必须改变依靠短期的土地收入来满足财政需要，转向细水长流的房地产税。地方政府为什么急于寻求短期的巨大土地出让收入?主要因为面临着“做大城市”带来的资金压力。事实上，在市场经济下，城市发展到一定时期，由政府引导的扩张一定会渐渐减缓，政府对建设资金的需求也会减少，由于高地价引发的高房价也将随之降低。中国东部发达地区正在接近这个拐点，虽然其他地区仍然处在扩张阶段。
2.2城市结构——从功能分区到混合使用
当前，中国的城市问题之二是交通拥塞。新一代的“规划中的理论”例如精明增长指出，城市交通不仅仅是道路问题，根源是城市结构问题。笔者认为，这还包括盲目的功能分区造成不必要的市内交通;盲目规划“大街区”堵塞了城市道路的“毛细血管”;盲目提倡所谓的“绿色城市”、布置大片中心绿地降低了中心区的开发密度;以及盲目鼓励汽车消费而导致小汽车增长过快、公共交通欠缺。
1950年代在建设西安时，曾经按照功能分区的理念，在城市的西面规划了一个纺织城，在东面规划了一个电工城。但是建成后不久就发现，纺织城以女工为主，电工城以男工为主，当工人们建立家庭后，不管把家安在女方的纺织城或男方的电工城，总有一方不得不每天穿越城市中心区，无谓增加了交通量。今天，相似的盲目功能分区仍然颇有市场。应该明白：在工业化后期的城市，新城市主义作为第三代规划理论提出的功能多样化，土地混合使用，才是正确的方向。
改善城市道路并非单纯地依靠拓宽主干道的路幅，而要靠完善整个城市的路网。因此要减少大街区，有系统地在建成区内加密中小型道路的路网。打通城市的“毛细血管”，能便于非机动车交通，有利于鼓励人们转向自行车交通，体现节能低碳的理念。
近年来，一些新城、新区为了表现“绿色城市”，往往在中心地段布置大片绿地，在道路两侧设计过宽的绿带，结果降低了建筑密度，增加了穿越交通，造成了步行者的不便。其实真正的低碳、生态城市需要紧凑开发而不是在市区内留出过大的绿地。中心区的绿化系统应该强调绿地的有效性，布置各种小型绿地，因为对于居民来说，就近、可达的小型绿地使用频率最高，最有用。同时，应该规划、保留近郊的大型绿地、山地和滨水地带，成为使用频率较低的周末绿地、旅游绿地。
发展多元化的公共交通，形成由地铁、地面轨道交通、快速公交、公共汽车、轮渡、水运等多种方式组成的立体公交系统，控制小汽车增长，是又一个众所周知的规划措施。
要改变规划理念，才能迈向解决交通问题的正确方向。
2.3城市形象——做大才美，还是“小就是美”(small is beautiful)?
国家发改委秘书长杨伟民在2011年3月26日举行的“十二五”城镇化发展高层论坛上表示，当前中国城镇化发展存在低密度和分散化的倾向，带来耕地面积减少过多过快的问题。21世纪前10年国内城市的建成区面积扩张了50%，而城镇人口只增加了26%。这意味着，中国土地城镇化的速度快于人口城镇化的速度，而且快了一倍。目前，国家级和省级的开发区超过1500个，每个开发区的平均面积是6km2，大的甚至达到15km2以上。杨伟民指出：“这种分散化的开发格局，不但耕地承受不了，能源也承受不了”(新华网，2011-03-27)。
在城市建设中，必须改变“大才是美”的理念，应该大力提倡“小就是美”。大广场、大绿地、景观大道等“大手笔”，一个城市有一二处就够了。说到底，它们是供人看的，不是供人用的。人们更多需要的是小空间，小马路，小绿地。即使为了吸引旅游者，也是小空间才吸引人。在欧洲旅游，最吸引人的多是传统小镇、小街、小店。江南水乡吸引人，也因为其小尺度而宜人。因此只要可能，应该力求做精，做小，而不是盲目做大，大而无当。
“做大”主要是地方政府决策者的心态，总体而言，城市领导人都有责任心，想把城市建好，但是存在一种喜于求大、急于求成的心态。诺贝尔文学奖得主赫塞(Hermann Hesse)在描写佛祖生平的《流浪者之歌》一书中感悟：求得正果的真正障碍，正是固执地希望求得正果这个心态本身④。可以说，一个市长在任职期间急于作为的心态，往往成了城市建设错误决策的推力，也是真正有所作为的阻力。实事求是，尊重常识，尊重社会意愿，才是作出正确决策的前提。
2.4区域平衡——大生态环境和小生态环境
第一代规划理论有一个吸引人的理念——“平衡发展”。这个理念在规范上(normative)是正确的，但是往往和现实不符。2010年中国人口普查报告：2000-2010年的10年问，东部地区的人口占比从35.57%上升到了37.98%，增加了2.41个百分点。而同期，中部，西部和东北的占比均告下降。中部地区下降了1.08个百分点，西部地区下降了1.11个百分点，东北地区下降了0.22个百分点。由于人口流向发达地区，广东成为人口第一大省，过去的人口大省河南、四川都落后了。与此对照，整个“十五”、“十一五”期间，我国都在提倡平衡发展，政策向中部、西部和东北老工业基地倾斜。为什么良好的愿望和结果不合?其中也许有众多的原因，但是基本的有两条：一条是人往高处走的本能;一条是生态环境是否宜居。规划追求平衡发展的理念受到人性及生态环境的制约。发达地区往往是生态环境好、生活质量高的地区，政策难以阻挡人们自发的迁移。笔者在几年前就提出过，中国未来的人口分布将是“大集中，小分散”，人口越来越向若干发达地区集中，但是在发达地区内部，通过合理的规划来分散人口。人口集中是大生态环境使然，发达地区内部的人口分散则是保护当地的小生态环境使然。在制定规划政策时，不能不考虑环境和人性的制约因素，及早应对，合理调配有限的资源。
笔者试图从规划理论的代际演变切入，探讨当前城市问题的根源，也为解决城市病“支招”，一些观点也许属于“异质思维”，如《人民日报》2011年4月28日发表的评论所说，希望得到包容。但文中的实话实说，出发点是为了国家的长治久安。
中国，中国，你是一个传奇，你起起伏伏，但是我一直在你身旁，从未走远!
注释：
①2011年4月7日，新华网：《半月谈内部版》2011年第4期，记者胡锦武报道：大城市病呈现出蔓延苗头。城市人口迅速膨胀、房价居高不下以及垃圾围城、空气质量恶化等环境问题也开始由大城市逐渐向中小城市蔓延。虽然国家屡次强力调控，但大城市房价攀升的势头并未得到根本遏制。作为三、四线的中小城市，房价也一路走高，正在重蹈大城市的覆辙。在江西省的一些边远县城内，房价2000-3000元/m2已很平常，这与当地居民的收入相比，亦属天价。江西一些县城里，近年来汽车快速进入家庭，十字路口的拥堵现象已成为常态。环境质量恶化等问题同样不再是大城市的“专利”。在一些地级市和县城周边，城市人口膨胀所产生的大量生活垃圾，已经在城市周围形成“垃圾山”甚至“垃圾带”。汽车消费能力最为强劲的一线城市目前已基本处于市场饱和状态，汽车消费主战场向二、三线城市的转移和发展已是大势所趋。记者指出：我们不得不反思中国选择汽车工业发展的利弊得失，是否应该在汽车工业发展与城市生态之间寻找最佳平衡点，不会因盲目发展汽车工业、片面追求经济效益而自酿苦果。
②笔者查阅的手头的城市规划理论书如下：
Berke, P.& D.Godshalk,2006，Urban Land Use Planning(5th edition);
Birch，E.2009，The Urban and Regional Planning Reader;
Campbell，S.& S.Fainstein,1997，Readings in Planning Theory;
Faludi，A.1973，A Reader in Planning Theory;
Faludi，A.1984，Planning Theory;
Friedmann，J.1987，Planning in the Public Domain;
Hall, P.1996.Cities of Tomorrow：An Intellectual History of Urban Planning and Design in the Twentieth Century;
Healey，P.2010，Crossing Borders：International Exchange and Planning Practices;
Hoch，C.L.Dalton，& F.So，2000，The Practice of Local Government Planning(3rd Edition);
Mandelbaum，S.C.Mazza, & R.Burchell,1996，Explorations in Planning Theory;
Stein，J.2004，Classic Readings in Urban Planning;
Taylor, N.1998，Urban Planning Theory since 1945;
Rodwin，L.& B.Sanyal，2000，The Profession of City Planning;
Wheeler, S.& T.Beatley,1993，The Sustainable Urban Development Reader.
③孙施文的《现代城市规划理论》对《雅典宪章》有详尽的讨论及客观的评价，值得参阅。
④赫曼·赫塞(Hermann Hesse)，1946年获颁诺贝尔文学奖，他的作品《流浪者之歌》探求人类内在精神的体验，藉由释迦牟尼求得佛教真谛的曲折过程，反映出潜藏在常人心中的迷惑、盲动，以及超脱、升华后的愉悦。我国台湾地区《云门舞集》创始人林怀民的同名舞剧乃基于此理念而创作。
参考文献：
[1]Rittel H，Webber.M.Dilemmas in a General Theory of Planning[J].Policy Sciences，1973,4：155-169.
[2]Rittel H.Second-generation Design Methods [M]//Cross N. Developments in Design Methodology.John Wiley & Sons，1984：317-327.
[3]Schonwandt W.Planning in Crisis? Theoretical Orientations for Architecture and Planning[M].Aldershot：Ashgate,2008.
[4]Throgmorton J.Book Review[J].Planning Theory，2011,10(1)：88-91.
(作者：张庭伟 伊利诺斯大学城市规划系教授、亚洲和中国研究中心主任)
(来源：《区域与城市经济》2011年第9期)
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阿没。 转发了这篇日记 2014-08-30 06:48:32
