权利视角下的社区自治建设
权利视角下的社区自治建设
作者：周业勤 文章来源：宁夏大学学报(人文社会科学版)
摘要:政府与社区的关系问题是城市社区自治的核心问题。在我国城市社区自治建设的理论和实践中,政府与社区的关系模式以政府主导型、合作型或混合型、自治型三种治理模式为主。社区自治建设是由国家本位向社会本位变迁的过程,社区自治建设的突破口和核心任务是公民权利的恢复,在社区自治建设过程中将伴随着地方政府权力与公民权利的博弈。
关键词:社会本位;社区自治;公民权利
政府与社区的关系问题是城市社区自治的核心问题。在我国城市社区自治建设的理论和实践中,政府与社区的关系模式以政府主导型、合作型或混合型、自治型三种治理模式为主[ 1 ] 。在经验层面,每一种模式都可以找到经验证据来证实或证伪。因此,要判研这些模式就必须从更高的理论层次即人民权利与国家权力的应然关系出发。政治自由主义认为,人民享有权利,政府行使权力,政府权力来源于人民授权,服务于人民权利的行使,但权力的扩张本性又会侵犯权利,这是权利与权力的对立统一。我国宪法也明确规定中华人民共和国的一切权力属于人民,人民民主制是我国的基本政治制度。笔者从公民权利视角去审视社区自治建设,将帮助我们更深刻地理解社区自治的本质含义以及当前社区自治建设中社区与政府的关系。
一 社区自治建设的本质是确立社会本位
国家与社会的关系问题是近代以来政治学的基本问题,在社会与国家的关系问题上存在两种截然对立的观点。国家本位以黑格尔为代表,黑格尔从客观唯心主义出发,认为国家高于市民社会,市民社会内的利益冲突使得市民社会只能在国家中才能实现自身。这一理论构架肯定了国家对市民社会的建构作用,无疑是有其现实合理性的,但其内含的国家权力可以无所不及和社会可以被完全政治化的观点则是反动的,因而被霍布豪斯斥之为荒谬恶毒的神性国家学说。马克思主义经典作家则从历史唯物主义出发,批判并超越了黑格尔的国家学说,提出“决不是国家制约和决定市民社会,而是市民社会制约和决定国家”[ 2 ] ,国家是社会发展到特定历史时期的产物,国家最终亦必然会消融于社会。以洛克等为首的自由主义思想家也同样认为,市民社会先于或外在于国家,国家之于市民社会是工具性的,国家权力来源于人民的让渡,人民为了保护自身而以契约形式把自己的部分权利让渡给国家,国家只享有这部分权力,主权则依然在民。社会本位构架以其对公民权利的保护而成为现代国家政治学说的基石,社会本位也成为现代国家的一个基本属性。
国家本位在我国具有悠久的历史传统。在封建社会,王权至上是封建制度的核心内容,以王权为代表的国家权力几乎吞并了社会的所有领域,正所谓“溥天之下,莫非王土;率土之滨,莫非王臣”。虽然新中国的建立结束了两千多年的封建统治,人民民主制度被确立为国家的基本制度,但是,为了迅速改变旧中国令人痛心的“一盘散沙”[ 3 ]状况和迅速组织“总量不足”的社会资源以实施有组织的现代化战略[ 4 ] ,国家权力至上的观点非但没有被抛弃,反而有所强化,国家分别通过单位制和人民公社制牢牢地控制着城市和农村社会生活的各个角落和方方面面。实践证明,尽管这种高度行政化的管理可以在短期内有效地调动社会资源,实施有计划的社会变迁,但从长期来看,这种以“全能政府”假设为前提的社会管理模式不仅其前提是错误的,而且因其压制了人的自由、窒息了社会的创造性以及容易滋生官僚腐败而严重影响了社会的健康发展。改革开放之后,随着经济体制由计划经济转向市场经济,人民公社制和单位制先后解体,社会的行政化社会管理逐步失去了社会基础,“总体性社会结构”开始分化[ 5 ] ,社会得以复苏,社会和国家的分化开始显现。为了顺应这一社会变迁,国家提出了社区服务建设的任务,但社区建设的初衷无论是在指导思想上还是在实践中,仍然还是为了维护行政权力对社会的控制。随着社会的逐步发育,党和政府顺应社会发展需要,于2002年党的十六大报告中适时地确立了社区自治建设的根本目标,在思想路线上明确肯定了国家与社会的分野,为从社会与国家关系视角探讨社区自治的含义提供了政治空间。
从国家与社会的关系的理论框架来看社区自治建设,社区自治建设目标的确立,就标志着国家政治理论的核心由国家本位转向社会本位,标志着由人治向以权利制约权力的现代法治的制度转变,标志着国家行政由统治向治理、由管理向服务的转变,而社区的形成和发展则是承载上述变迁的社会基础。这个社会变迁将是一个长期而又艰巨的过程,其核心是国家权力逐步地向社会权利、公民权利的回归,是逐步将国家权力置于公民权利制约之下的过程。由此观之,判研政府与社区的关系模式就不能仅仅从实践的操作层面来看政府与社区的关系,而要看这些实践模式服务的最终目的。只有那些最有助于提升公民权利意识和权利能力的实践模式和举措才与社区自治精神相一致。但是,要通过公民权利建设来建设城市社区却不会是一帆风顺的,它不仅要面对根深蒂固的国家本位的传统思想阻力,而且要面对官僚体系自身的阻力,以及由于长期的行政控制而导致的社会自治能力匮乏的社会现实。它不仅需要党和政府具有顺应社会发展规律的胸襟和勇气,而且需要党和政府具有高超的执政能力和执政艺术。
二 社区自治建设的突破口是公民权利建设
经过十多年的努力,我国城市社区建设已经取得了一定的成绩,但社区参与不足问题却一直困扰着我国社区建设的理论和实践,成为制约社区建设深入发展的瓶颈。社区建设的突破口究竟何在? 从社会本位观出发,作为现代国家政治制度构架的社会本位是通过社区来实现的,其具体体现则是社区自治权利空间的形成。因此,社区自治建设的突破口和核心任务就是公民权利建设,而权利建设的本质就是把行政权力置于社会权利的约束之下,让政府对社区负责。因为公民权利的核心就是政治参与权和政治防卫权,它既是参与形成国家意志的权利能力,又是以“公权利”制衡国家公权力的政治力量[ 6 ] 。尽管权力和权利可以共同服务于个人和社会的发展,但这只是权利和权力在功能上的协调配合,从现代国家权力来源的角度看,则不存在权利和权力之间的平衡关系,权力来源于权利,权利高于权力。因此,社区自治不应该理解成由行政权力来划定社区的自治空间,而应该是由社区根据自己的需要决定自己的自治空间,是社区给政府划定行政空间而不是相反。因为凡是由行政权力给予的“自治空间”,行政权力都可以在需要时收回,因而也就不可能是真正的自治空间。社区自治也不仅仅是社区“自己的事情自己办”这么简单,而是首先要由社区来决定需要办哪些事情、不需要办哪些事情,哪些事情该政府办、哪些事情留给自己办。社区发展什么、如何发展、具体需要办哪些事情,决定权应该在社区,而不是在政府。政府可以利用自身掌握的信息、专业技术资源来参与、帮助社区决定该办哪些事情,但绝不能本末倒置、喧宾夺主,把所谓政府干不了或干不好或者干脆就是不愿意干的事情推给社区去办。社区交给政府办的事情,政府不得推脱,政府要对社区负责,要接受社区的监督和考评。留给社区自己办的事情,未经社区授权政府则不得干预。这是基于社会本位的理想的社区自治应该具有的基本特征,这是国家融于社会的政社合一状态,融于社会就不会有执政地位是否稳定之烦忧。
从实践层面看,社区参与的对象首先是涉及居民利益的地方性公共政策。与把社区视为地域性共同体的传统社区理论不同,现代社区理论认为,由于现代城市生活中居住、工作和消费地点的分离,现代城市社区已经不再像传统社区理论认为的那样是一个地域性的社会实体,而是发生与一定地域社会内、为了解决地域性集体问题的社区行动场域[ 7 ] 。现代社区理论表明,公共领域的开放是社区得以存在和发展的场域,或者说,社区不过是开放的、地域性的公共领域。因此,参与地方性公共政策过程的权利就成为现代社区行动场域得以发生、发展的前提性条件,没有社区居民对地域性公共政策的实质性参与就不可能有社区自治的发展。虽然随着单位制解体,国家对城市居民的直接控制能力有所下降,但国家权力仍然牢牢地控制着公共政策领域,地域性公共政策的决策权仍旧掌握在地方政府手中,居民对当地公共政策的参与仍然停留在被动的层面,真正的地方性集体利益难以在公共政策中得到表达,这正是造成我国社区建设中居民参与不足的根本原因。为了保证社区居民对地域性公共政策的实质性参与权利,在政策的制定过程中就不仅要广泛听取社区的意见和建议,开社区听证会讨论制定中的公共政策,而且最终还要让社区投票来决定该公共政策的最终命运。在公共政策实施过程中也要接受社区参与监督,实施公共政策的效果评估也应该让社区充分地表达自己的意见,这样才是真正的社区参与。
真正的社区参与是社区建设的突破口和根本途径。从理论上说,社区事务是关系到社区居民切身利益的,然而,社区居民对政策规定的社区事务却缺乏理论预期的热情,其根本原因在于这些所谓的社区事务来源于“上面”而不是社区居民的现实生活需要。事实表明,没有社区参与决策,就不会有真正的社区事务。判断一项事务是否是社区事务,首先在于社区是否对该事务拥有决定权,而不是所谓的该事务是否符合社区利益,因为国家行政权力常常就是在为了人民的利益的名义下侵犯人民权利的。社区需要什么、社区的利益何在,只有社区才最有发言权。通过让社区充分地参与所有涉及或可能涉及社区利益的事务,在参与中和政府进行充分的沟通和磋商,不仅可以很好地确定哪些具体事务该由社区承担、哪些具体事务是政府的义务,合理地划分社区自治空间和行政空间的分界,实现社区和政府之间的良性互动、协调配合,提高党和政府的合法性,促进社会整体的健康发展。而且通过这种反复的参与实践,还可以培育社区居民和社区组织的政治参与意识、权利意识。社区居民和组织在参与过程中通过互动加深相互理解,建立各种社会联系,形成社区归属感,这对当代社区发育来说是非常重要的路径。因为现代都市中市场、通讯、交通等的高度发达,已经严重削弱了都市人对生活在附近区域内的人们的依赖,社区内已经很少有能够有效激发居民共同参与、相互沟通、相互理解的激发事件,而社区参与公共政策的制度设计,则可以为社区居民提供一个这样的激发事件。此外,从行政权力服务于社会发展的动态角度看,社区自治空间和行政权力空间的划界是动态的,而不是可以一劳永逸地划定的,而要合理地配置社区自治权利和政府的行政权力范围,没有社区的实质性参与则是不可能实现的。
我国社区建设至今,社区居民参与不足问题一直未能得到有效解决,根本原因在于我国的社区建设工作未能抓住公民权利建设这个核心任务和突破口,而是着力于政府的社会管理,以至于把很多不是社区事务的事务下放给社区,甚至有的地方政府在下放事务的过程中把办事的经费都给截留了,更不用说把相关的权力和权利下放给社区了。而社区想做事情却又往往会因为不在政府工作目标之内而得不到必要的行动权利和行动资源。在既无权又无利的情况下,社区居民如何能够积极参与呢?
三 社区自治的地方权力阻滞及对策
尽管从根本性质上看,我国的社区建设是国家顺应社会发展规律,主动地、有意识地朝着社会本位方向进步的过程,但在具体的社区自治建设实践中仍将充满着国家权力和社区自治权利的博弈,这是由国家权力的本性决定的。恩格斯指出:“以往国家的特征是什么呢? 社会起初用简单分工的办法为自己建立了一些特殊的机关来保护自己共同的利益。但是,后来,这些机关,而其中主要的是国家政权,为了追求自己的特殊利益,从社会的公仆变成了社会的主宰。”[ 8 ]尽管恩格斯所说的是资本主义国家,但不可否认的是,社会主义国家仍然是“半国家”或“消亡之中的国家”[ 9 ] ,它仍然在一定程度上具有资本主义国家的恶性。正如恩格斯在评价巴黎公社政权时指出:“胜利了的无产阶级也将同公社一样,不得不立即尽量除去这个祸害的最坏方面,直到在新的自由的社会条件下成长起来的一代能够把这全部国家废物完全抛掉为止。”[ 10 ]现代西方经济学、公共行政学、公共政策分析等多学科领域的研究也证明,政府在很大程度上也具有经济人属性,也会追逐自身利益的最大化即政府具有自利性。我国的相关研究也同样表明:“政府本身有其自身的利益,政府各部门也各有其利益,而且中央政府与地方政府也有很大的区别。政府行为和国家公务员的行为与其自身利益有密切关系。”[ 11 ]政府的自利性必然会对社区自治权利建设产生消极影响。
尽管自利性是现代政府的非本质属性,尤其是社会主义国家的政府更应该是人民利益的忠实代表,但政府的自利性在社区自治建设过程中仍然时有表现,并对社区自治建设构成了不应有的消极影响。比较极端的情况是明显地违法干预社区自治,如湖北省潜江市许多乡镇政府在未经村民同意和采取合法程序的情况下,随意撤免一百多名经村民合法选举产生的“村官”事件[ 12 ] 。宁夏石嘴山区街道办事处撤销经居民投票选举的合法手续、通过竟聘上岗的马桂花居委会主任职务事件等。而较为普遍的情况则是地方政府对社区组织的实际控制,如通过操作居委会选举,利用自身的资源优势等把社区组织行政化[ 13 ] 。近年来有关业主维权运动的研究也表明,在房地产开发和物业管理领域,以开发商和物业公司为主体,包括房管局小区办、地方法院和街道办事处等相关部门和政府工作人员在内的、一个具有分利性质的房地产商利益集团已经形成。该集团的强势地位,使开发商和物业公司敢于普遍而广泛地侵害广大业主的合法权益[ 14 ] 。从目前的实践情况来看,政府自利性主要直接表现为地方政府权力与公民权利之间的博弈,这主要是因为地方政府与社区共处于同一个社会空间,其间行政权力空间和公民权利空间存在此消彼涨的负相关关系。地方政府力图维持或扩张自己的行政权力,或是出于完成上级任务,或是为了追求自身的利益,因此要推动社区自治建设,党和中央
政府一方面要从社会本位的角度理顺政府和社会的根本关系,重新构建对地方政府的政绩考评理念和指标体系。另一方面则要通过法律法规规范地方政府的权力行为,明确社区自治的权利空间,而且相关法律规范必须明确救济措施,以便在社区自治权利受到侵犯时能够得到必要的救济。“没有救济就没有权利, ”我们在制定法律法规时务必要记住这句西方格言。如果说社区自治建设是一个自上而下和自下而上相互配合的过程,那么自上而下的推动就不仅仅是把权力下放给地方政府,而是要把相应的权力下放给社区,明确社区自治权利,才能形成一个得到法律法规支持的自下而上的推动社区自治发展的力量。
参考文献:
[ 1 ]张宝锋. 城市社区自治研究综述[ J ]. 晋阳学刊, 2005(1) : 22.
[ 2 ]马克思,恩格斯. 马克思恩格斯选集:第一卷[M ]. 北京:人民出版社, 1972: 192.
[ 3 ]毛泽东. 毛泽东选集: 第5 卷[M ]. 北京: 人民出版社,1996: 56.
[ 4 ]刘建军. 单位中国——社会调控体系中的个人、组织与国家[M ]. 天津:天津人民出版社, 2000: 56.
[ 5 ]孙立平. 改革以来中国社会结构的变迁[ J ]. 中国社会科学, 1994 (2) : 47 - 62.
[ 6 ]郭道晖,公民权与全球公民社会的建构[ J ] ,社会科学,2006 (6) : 112 - 119.
[ 7 ] Kenneth P. Wilkinson. The Community in Rural America[M ]. Greenwood Press, 1991: 88.
[ 8 ]马克思,恩格斯. 马克思恩格斯全集:第22卷[M ] ,北京:人民出版社, 1965: 227 - 228.
[ 9 ]列宁. 列宁选集: 第三卷[M ]. 北京: 人民出版社,1995: 185.
[ 10 ]马克思,恩格斯. 马克思恩格斯全集:第22卷[M ] ,北京:人民出版社, 1965: 227 - 228.
[11 ]齐明山. 转变观念界定关系——关于中国政府机构改革的几点思考[ J ]. 新视野, 1999 (1) : 37 - 39.
[12 ]李凡. 社区自治不要成为一句空话[ J ]. 社区, 2003 (7 -14) : 8.
[13 ]直面居委会的两难困境及路径选择——访上海大学社会学系教授顾骏[ J ]. 城市管理, 2003 (6) : 26 - 28.
[14 ]张磊. 业主维权运动:产生原因及动员机制——对北京市几个小区个案的考查[ J ] , 社会学研究, 2005(6) : 1 - 39.
作者：周业勤 文章来源：宁夏大学学报(人文社会科学版)
摘要:政府与社区的关系问题是城市社区自治的核心问题。在我国城市社区自治建设的理论和实践中,政府与社区的关系模式以政府主导型、合作型或混合型、自治型三种治理模式为主。社区自治建设是由国家本位向社会本位变迁的过程,社区自治建设的突破口和核心任务是公民权利的恢复,在社区自治建设过程中将伴随着地方政府权力与公民权利的博弈。
关键词:社会本位;社区自治;公民权利
政府与社区的关系问题是城市社区自治的核心问题。在我国城市社区自治建设的理论和实践中,政府与社区的关系模式以政府主导型、合作型或混合型、自治型三种治理模式为主[ 1 ] 。在经验层面,每一种模式都可以找到经验证据来证实或证伪。因此,要判研这些模式就必须从更高的理论层次即人民权利与国家权力的应然关系出发。政治自由主义认为,人民享有权利,政府行使权力,政府权力来源于人民授权,服务于人民权利的行使,但权力的扩张本性又会侵犯权利,这是权利与权力的对立统一。我国宪法也明确规定中华人民共和国的一切权力属于人民,人民民主制是我国的基本政治制度。笔者从公民权利视角去审视社区自治建设,将帮助我们更深刻地理解社区自治的本质含义以及当前社区自治建设中社区与政府的关系。
一 社区自治建设的本质是确立社会本位
国家与社会的关系问题是近代以来政治学的基本问题,在社会与国家的关系问题上存在两种截然对立的观点。国家本位以黑格尔为代表,黑格尔从客观唯心主义出发,认为国家高于市民社会,市民社会内的利益冲突使得市民社会只能在国家中才能实现自身。这一理论构架肯定了国家对市民社会的建构作用,无疑是有其现实合理性的,但其内含的国家权力可以无所不及和社会可以被完全政治化的观点则是反动的,因而被霍布豪斯斥之为荒谬恶毒的神性国家学说。马克思主义经典作家则从历史唯物主义出发,批判并超越了黑格尔的国家学说,提出“决不是国家制约和决定市民社会,而是市民社会制约和决定国家”[ 2 ] ,国家是社会发展到特定历史时期的产物,国家最终亦必然会消融于社会。以洛克等为首的自由主义思想家也同样认为,市民社会先于或外在于国家,国家之于市民社会是工具性的,国家权力来源于人民的让渡,人民为了保护自身而以契约形式把自己的部分权利让渡给国家,国家只享有这部分权力,主权则依然在民。社会本位构架以其对公民权利的保护而成为现代国家政治学说的基石,社会本位也成为现代国家的一个基本属性。
国家本位在我国具有悠久的历史传统。在封建社会,王权至上是封建制度的核心内容,以王权为代表的国家权力几乎吞并了社会的所有领域,正所谓“溥天之下,莫非王土;率土之滨,莫非王臣”。虽然新中国的建立结束了两千多年的封建统治,人民民主制度被确立为国家的基本制度,但是,为了迅速改变旧中国令人痛心的“一盘散沙”[ 3 ]状况和迅速组织“总量不足”的社会资源以实施有组织的现代化战略[ 4 ] ,国家权力至上的观点非但没有被抛弃,反而有所强化,国家分别通过单位制和人民公社制牢牢地控制着城市和农村社会生活的各个角落和方方面面。实践证明,尽管这种高度行政化的管理可以在短期内有效地调动社会资源,实施有计划的社会变迁,但从长期来看,这种以“全能政府”假设为前提的社会管理模式不仅其前提是错误的,而且因其压制了人的自由、窒息了社会的创造性以及容易滋生官僚腐败而严重影响了社会的健康发展。改革开放之后,随着经济体制由计划经济转向市场经济,人民公社制和单位制先后解体,社会的行政化社会管理逐步失去了社会基础,“总体性社会结构”开始分化[ 5 ] ,社会得以复苏,社会和国家的分化开始显现。为了顺应这一社会变迁,国家提出了社区服务建设的任务,但社区建设的初衷无论是在指导思想上还是在实践中,仍然还是为了维护行政权力对社会的控制。随着社会的逐步发育,党和政府顺应社会发展需要,于2002年党的十六大报告中适时地确立了社区自治建设的根本目标,在思想路线上明确肯定了国家与社会的分野,为从社会与国家关系视角探讨社区自治的含义提供了政治空间。
从国家与社会的关系的理论框架来看社区自治建设,社区自治建设目标的确立,就标志着国家政治理论的核心由国家本位转向社会本位,标志着由人治向以权利制约权力的现代法治的制度转变,标志着国家行政由统治向治理、由管理向服务的转变,而社区的形成和发展则是承载上述变迁的社会基础。这个社会变迁将是一个长期而又艰巨的过程,其核心是国家权力逐步地向社会权利、公民权利的回归,是逐步将国家权力置于公民权利制约之下的过程。由此观之,判研政府与社区的关系模式就不能仅仅从实践的操作层面来看政府与社区的关系,而要看这些实践模式服务的最终目的。只有那些最有助于提升公民权利意识和权利能力的实践模式和举措才与社区自治精神相一致。但是,要通过公民权利建设来建设城市社区却不会是一帆风顺的,它不仅要面对根深蒂固的国家本位的传统思想阻力,而且要面对官僚体系自身的阻力,以及由于长期的行政控制而导致的社会自治能力匮乏的社会现实。它不仅需要党和政府具有顺应社会发展规律的胸襟和勇气,而且需要党和政府具有高超的执政能力和执政艺术。
二 社区自治建设的突破口是公民权利建设
经过十多年的努力,我国城市社区建设已经取得了一定的成绩,但社区参与不足问题却一直困扰着我国社区建设的理论和实践,成为制约社区建设深入发展的瓶颈。社区建设的突破口究竟何在? 从社会本位观出发,作为现代国家政治制度构架的社会本位是通过社区来实现的,其具体体现则是社区自治权利空间的形成。因此,社区自治建设的突破口和核心任务就是公民权利建设,而权利建设的本质就是把行政权力置于社会权利的约束之下,让政府对社区负责。因为公民权利的核心就是政治参与权和政治防卫权,它既是参与形成国家意志的权利能力,又是以“公权利”制衡国家公权力的政治力量[ 6 ] 。尽管权力和权利可以共同服务于个人和社会的发展,但这只是权利和权力在功能上的协调配合,从现代国家权力来源的角度看,则不存在权利和权力之间的平衡关系,权力来源于权利,权利高于权力。因此,社区自治不应该理解成由行政权力来划定社区的自治空间,而应该是由社区根据自己的需要决定自己的自治空间,是社区给政府划定行政空间而不是相反。因为凡是由行政权力给予的“自治空间”,行政权力都可以在需要时收回,因而也就不可能是真正的自治空间。社区自治也不仅仅是社区“自己的事情自己办”这么简单,而是首先要由社区来决定需要办哪些事情、不需要办哪些事情,哪些事情该政府办、哪些事情留给自己办。社区发展什么、如何发展、具体需要办哪些事情,决定权应该在社区,而不是在政府。政府可以利用自身掌握的信息、专业技术资源来参与、帮助社区决定该办哪些事情,但绝不能本末倒置、喧宾夺主,把所谓政府干不了或干不好或者干脆就是不愿意干的事情推给社区去办。社区交给政府办的事情,政府不得推脱,政府要对社区负责,要接受社区的监督和考评。留给社区自己办的事情,未经社区授权政府则不得干预。这是基于社会本位的理想的社区自治应该具有的基本特征,这是国家融于社会的政社合一状态,融于社会就不会有执政地位是否稳定之烦忧。
从实践层面看,社区参与的对象首先是涉及居民利益的地方性公共政策。与把社区视为地域性共同体的传统社区理论不同,现代社区理论认为,由于现代城市生活中居住、工作和消费地点的分离,现代城市社区已经不再像传统社区理论认为的那样是一个地域性的社会实体,而是发生与一定地域社会内、为了解决地域性集体问题的社区行动场域[ 7 ] 。现代社区理论表明,公共领域的开放是社区得以存在和发展的场域,或者说,社区不过是开放的、地域性的公共领域。因此,参与地方性公共政策过程的权利就成为现代社区行动场域得以发生、发展的前提性条件,没有社区居民对地域性公共政策的实质性参与就不可能有社区自治的发展。虽然随着单位制解体,国家对城市居民的直接控制能力有所下降,但国家权力仍然牢牢地控制着公共政策领域,地域性公共政策的决策权仍旧掌握在地方政府手中,居民对当地公共政策的参与仍然停留在被动的层面,真正的地方性集体利益难以在公共政策中得到表达,这正是造成我国社区建设中居民参与不足的根本原因。为了保证社区居民对地域性公共政策的实质性参与权利,在政策的制定过程中就不仅要广泛听取社区的意见和建议,开社区听证会讨论制定中的公共政策,而且最终还要让社区投票来决定该公共政策的最终命运。在公共政策实施过程中也要接受社区参与监督,实施公共政策的效果评估也应该让社区充分地表达自己的意见,这样才是真正的社区参与。
真正的社区参与是社区建设的突破口和根本途径。从理论上说,社区事务是关系到社区居民切身利益的,然而,社区居民对政策规定的社区事务却缺乏理论预期的热情,其根本原因在于这些所谓的社区事务来源于“上面”而不是社区居民的现实生活需要。事实表明,没有社区参与决策,就不会有真正的社区事务。判断一项事务是否是社区事务,首先在于社区是否对该事务拥有决定权,而不是所谓的该事务是否符合社区利益,因为国家行政权力常常就是在为了人民的利益的名义下侵犯人民权利的。社区需要什么、社区的利益何在,只有社区才最有发言权。通过让社区充分地参与所有涉及或可能涉及社区利益的事务,在参与中和政府进行充分的沟通和磋商,不仅可以很好地确定哪些具体事务该由社区承担、哪些具体事务是政府的义务,合理地划分社区自治空间和行政空间的分界,实现社区和政府之间的良性互动、协调配合,提高党和政府的合法性,促进社会整体的健康发展。而且通过这种反复的参与实践,还可以培育社区居民和社区组织的政治参与意识、权利意识。社区居民和组织在参与过程中通过互动加深相互理解,建立各种社会联系,形成社区归属感,这对当代社区发育来说是非常重要的路径。因为现代都市中市场、通讯、交通等的高度发达,已经严重削弱了都市人对生活在附近区域内的人们的依赖,社区内已经很少有能够有效激发居民共同参与、相互沟通、相互理解的激发事件,而社区参与公共政策的制度设计,则可以为社区居民提供一个这样的激发事件。此外,从行政权力服务于社会发展的动态角度看,社区自治空间和行政权力空间的划界是动态的,而不是可以一劳永逸地划定的,而要合理地配置社区自治权利和政府的行政权力范围,没有社区的实质性参与则是不可能实现的。
我国社区建设至今,社区居民参与不足问题一直未能得到有效解决,根本原因在于我国的社区建设工作未能抓住公民权利建设这个核心任务和突破口,而是着力于政府的社会管理,以至于把很多不是社区事务的事务下放给社区,甚至有的地方政府在下放事务的过程中把办事的经费都给截留了,更不用说把相关的权力和权利下放给社区了。而社区想做事情却又往往会因为不在政府工作目标之内而得不到必要的行动权利和行动资源。在既无权又无利的情况下,社区居民如何能够积极参与呢?
三 社区自治的地方权力阻滞及对策
尽管从根本性质上看,我国的社区建设是国家顺应社会发展规律,主动地、有意识地朝着社会本位方向进步的过程,但在具体的社区自治建设实践中仍将充满着国家权力和社区自治权利的博弈,这是由国家权力的本性决定的。恩格斯指出:“以往国家的特征是什么呢? 社会起初用简单分工的办法为自己建立了一些特殊的机关来保护自己共同的利益。但是,后来,这些机关,而其中主要的是国家政权,为了追求自己的特殊利益,从社会的公仆变成了社会的主宰。”[ 8 ]尽管恩格斯所说的是资本主义国家,但不可否认的是,社会主义国家仍然是“半国家”或“消亡之中的国家”[ 9 ] ,它仍然在一定程度上具有资本主义国家的恶性。正如恩格斯在评价巴黎公社政权时指出:“胜利了的无产阶级也将同公社一样,不得不立即尽量除去这个祸害的最坏方面,直到在新的自由的社会条件下成长起来的一代能够把这全部国家废物完全抛掉为止。”[ 10 ]现代西方经济学、公共行政学、公共政策分析等多学科领域的研究也证明,政府在很大程度上也具有经济人属性,也会追逐自身利益的最大化即政府具有自利性。我国的相关研究也同样表明:“政府本身有其自身的利益,政府各部门也各有其利益,而且中央政府与地方政府也有很大的区别。政府行为和国家公务员的行为与其自身利益有密切关系。”[ 11 ]政府的自利性必然会对社区自治权利建设产生消极影响。
尽管自利性是现代政府的非本质属性,尤其是社会主义国家的政府更应该是人民利益的忠实代表,但政府的自利性在社区自治建设过程中仍然时有表现,并对社区自治建设构成了不应有的消极影响。比较极端的情况是明显地违法干预社区自治,如湖北省潜江市许多乡镇政府在未经村民同意和采取合法程序的情况下,随意撤免一百多名经村民合法选举产生的“村官”事件[ 12 ] 。宁夏石嘴山区街道办事处撤销经居民投票选举的合法手续、通过竟聘上岗的马桂花居委会主任职务事件等。而较为普遍的情况则是地方政府对社区组织的实际控制,如通过操作居委会选举,利用自身的资源优势等把社区组织行政化[ 13 ] 。近年来有关业主维权运动的研究也表明,在房地产开发和物业管理领域,以开发商和物业公司为主体,包括房管局小区办、地方法院和街道办事处等相关部门和政府工作人员在内的、一个具有分利性质的房地产商利益集团已经形成。该集团的强势地位,使开发商和物业公司敢于普遍而广泛地侵害广大业主的合法权益[ 14 ] 。从目前的实践情况来看,政府自利性主要直接表现为地方政府权力与公民权利之间的博弈,这主要是因为地方政府与社区共处于同一个社会空间,其间行政权力空间和公民权利空间存在此消彼涨的负相关关系。地方政府力图维持或扩张自己的行政权力,或是出于完成上级任务,或是为了追求自身的利益,因此要推动社区自治建设,党和中央
政府一方面要从社会本位的角度理顺政府和社会的根本关系,重新构建对地方政府的政绩考评理念和指标体系。另一方面则要通过法律法规规范地方政府的权力行为,明确社区自治的权利空间,而且相关法律规范必须明确救济措施,以便在社区自治权利受到侵犯时能够得到必要的救济。“没有救济就没有权利, ”我们在制定法律法规时务必要记住这句西方格言。如果说社区自治建设是一个自上而下和自下而上相互配合的过程,那么自上而下的推动就不仅仅是把权力下放给地方政府,而是要把相应的权力下放给社区,明确社区自治权利,才能形成一个得到法律法规支持的自下而上的推动社区自治发展的力量。
参考文献:
[ 1 ]张宝锋. 城市社区自治研究综述[ J ]. 晋阳学刊, 2005(1) : 22.
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