耕地占补平衡跨省统筹的宏观透视——宏观算大账应用一例
从我这里毕业的学生这两年挂职云南，前些天发朋友圈，提供了一个有关耕地占补平衡跨省统筹的实际应用案例：有背景介绍，有案例数据，还有问题分析。我觉得非常有意思，整理一下发在豆瓣上，题目是：宏观算大账之一例——请你答题。有人关注但没人答题，为此我想自己回答一下。于是有这篇小文。
一、原始材料
以下是他发在朋友圈里的原始材料，我把一些调侃文字去掉了，保留了基本信息。
“这周带队县财政、发改、国土、农业、环保、林草、水务等20来号人下乡做项目验收，挺有意思的，写点笔记。
“背景很大。在牢牢守住耕地红线的前提下，为缓解北京上海等核心城市用地指标紧张，国办发〔2018〕16号文开了政策口子。简单来说就是耕地指标可以在国家统筹管理下跨省‘买卖’，深度贫困地区多余的用地指标可以在国家统筹管理下‘卖给’帮扶他们的发达地区。
“项目很小。通过国土综合整治，平整土地、改善地力、兴修水利，把石头地、坡地、荒地等后备耕地变成耕地，把普通的旱地变成水田，这样我们县的耕地指标就富余了，可以卖给北京上海。本次验收的4个小项目分散在不同乡镇，新增水田共3775亩，预算投资共9836万元。假设卖给上海的水田指标是20万/亩，扣掉整治费用，地方财政还能创收3775亩×20万-9836万=65664万元。（说明：这笔钱要经过层层分配，实际到县里没这么多）
“效果很好。1）旱地变水地，原来只能种苞谷现在可以种水稻，农户种植收入接近翻倍；2）项目建设所在地，农户增加了劳务收入和土地流转收入；3）随田块一并修好的机耕路、桥、灌沟及铺设的水管，极大地便利了附近农户生产和生活。
“问题不少。资金使用、工程质量（比如因土地平整差，水泡不到的地块稻穗发育不良，呈现病穗）、新增耕地核定等等方面都存在问题。
聊天中的信息肯定有简化。要想算好这笔账，我们还得从头做功课，完整还原事件发生的真实场景。
二、我做了一些功课
为了搞明白此项“事由”的来龙去脉，我先寻迹找到相关材料（主要是政府部门的红头文件）仔细阅读，同时还与这位信息发布者先后做了两轮讨论。以下对其中所涉基本问题做简单交代。
第一，何为“在国家统筹管理下跨省买卖耕地指标”。
大背景是为了坚守耕地面积红线，国家实施最严格耕地保护制度，防止城市和工矿建设开发占地对耕地保有产生不利影响。具体要求是：占用单位要负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦的，应依法缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地，以此实现“耕地占补平衡”。结合实际来看，大部分占地单位本身并不具备直接开垦新耕地的条件，为此必须由政府充当中介，一方面从占地单位处收取开垦费用，一方面投资组织建设单位开垦耕地。也就是说，所谓耕地占补平衡是在特定区域内实现的，由地方政府统一协调管理，并由上一级政府对其结果实施监督，抓手就是耕地面积指标。
伴随此项政策的实施，不同省区出现了不同状况。根据原来的设计，“耕地占补平衡以县域自行平衡为主、省域内调剂为辅”。对于城市性区域（如北京、上海、天津）而言，土地空间有限，没有足够的土地资源可供开垦成为建设开发占地的最大约束条件，东南沿海经济开发程度较高的省份也不同程度地存在上述问题。为此需要以“国家适度统筹”作为补充。国办发〔2018〕16号文《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》允许“在国家统筹管理下跨省买卖耕地指标”，要解决的就是这个问题。但这个“政策口子“开得很小，而且其中还包含另一层设计：出售方主要限于深度贫困地区，通过多余用地指标的出售，相当于为发达地区帮扶贫困地区提供了一条额外的资金渠道（见《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》。
第二，对占补平衡而言，后备耕地变耕地、旱地变水田这两种情况是不是一回事。
后备耕地就是可以转化为耕地的荒地（以及盐碱地、内陆滩涂和裸地），通过开垦变为耕地，可以增加耕地面积，直接补充因为建设开发所占用的耕地面积。旱地变水田则不然，耕地面积并没有增加，而是提升了耕地的质量——水田较旱地有更高的产能。显然，如果单纯从面积上考虑，这些“提质”的耕地面积不能纳入占补平衡管理范围。早期政策确实如此，其基本原则是“建设占用耕地占一补一、占优补优、占水田补水田，确保耕地占补平衡数量质量双到位”。但是，随着建设开发进程延续，上述原则越来越受到新增耕地供应的约束，为缓解供求矛盾，国土资源部2016年出台《关于补足耕地数量与提升耕地质量相结合落实占补平衡的指导意见》，明确“开展提升现有耕地质量、将旱地改造为水田（简称‘提质改造’），以补充耕地和提质改造耕地相结合方式（简称‘补改结合’）落实占补平衡工作”。也就是说，借助于“产能”这个新的标准，辅助原来的“面积”标准，旱地变水田的“提质”被纳入耕地占补平衡范畴。通过这一举措，解决了后备耕地不足带来的用地指标难题，客观上也确实促进了耕地“提质”工作开展，有利于后续农业经营收入的提高。
第三，“用地指标”是什么，真的是买与卖吗，如何看待此类交易的结果。
跨省统筹的不是耕地本身，而是用于弥补建设用地的“指标”。这个指标的供给方是整治土地面积多于实际建设用地的地区，是“富余出来的用地指标”；购买方则是建设用地指标需求过大无法在本地通过土地整治实现弥补的地区，在用地指标上存在“缺口”。所以，围绕“用地指标”所发生的，不是针对耕地的交易，而是土地开发权的交易。相当于围绕土地开发权创建了一类无形资产——它产生于耕地，但相对独立于作为自然资源实体的耕地。放在跨省统筹场景下观察，耕地实体一直在原所在区域被耕种，而对应的土地开发权则已经被交易到“千里之外”的另一个区域了。
跨省统筹由中央政府主导。参与者涵盖发展与改革委、自然资源部、环境保护部、水利部、财政部等多个部门，相关事项如下。1）需求省市提出补充耕地指标申请由中央相关部门审批，然后落实到承担补充耕地指标的供给方区域。2）统筹用地指标的资金数额按照行政定价核准：以占用的耕地类型确定基准价（每亩10万元，其中水田每亩20万元），以损失的耕地粮食产能确定产能价（每亩每百公斤2万元），以基准价和产能价之和乘以省份调节系数（北京、上海调节系数为2，其他省市逐级下调）确定跨省域补充耕地资金收取标准。3）统筹发生的资金往来纳入一般财政收支、通过中央财政的转移支付运作——需求方依照上述标准足额上缴中央财政，然后由中央财政分成两部分使用，其中折半直接下拨供给方地方财政（即：补充耕地每亩5万元，其中水田每亩10万元，补充耕地标准粮食产能每亩每百公斤1万元），另一部分统筹使用。4）供给方提供的补充指标要通过监管平台，以上“图”入“库”为准，由相应部门的审核验收。5）根据当时出台的《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》，供给方获取的资金“全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略，优先和重点保障深度贫困地区的安置补偿、拆旧复垦、基础设施和公共服务设施建设、生态修复、耕地保护、高标准农田建设、农业农村发展建设以及购买易地扶贫搬迁服务等”。
总括起来看，尽管通俗而言称其为“用地指标买卖”，或者正式一点将其视为“交易”，但各部门出台的文件一直用“统筹”描述，整个过程完全是行政主导，资金往来主要发生在财政预算范围之内，由中央财政周转，汇入地方财政收支。
三、从不同角度算账
相关资金往来主要是通过中央财政主导下的地方财政操作的，所以首先可以通过财政收支算这笔帐。以中央财政作为转移支付的“枢纽”，用地指标交易形成了一笔补充耕地资金——按照上面的例子，不考虑产能价和省份调节系数，简化以3775亩×20万/亩算，共75500万元。）需求方的财政收支账比较简单：财政按照标准向用地单位足额征收补充耕地资金作为用地指标购买价款，上缴中央财政；所缴付价款转而成为用地单位建设开发土地过程中的成本。供给方则会较为复杂：从中央财政获取补充耕地资金（在用地指标审核通过前后分两次拨付，3775亩×10万/亩，一共37750万元）；然后按照既定用途在省市县财政之间分配使用，形成地方财政支出。其中一部分要拨付给进行土地整治的建设单位（这个例子中共花费9836万元，占26%），所余部分（37750万-9836万=27914万元，占74%）则要分不同既定用途用于脱贫攻坚和乡村建设。
宏观算大账的工具主要是国民经济核算。以下我尝试着去寻找那些可以算经济账的“节点”，以此显示“跨省统筹”带来的经济效果。
起点是用地指标。首先要在供给方“创建”出这笔无形资产（本例中简化计算为3775亩×20万/亩=75500万元），将其纳入经济核算范畴，然后“出售”给需求方，资金收支发生的同时，无形资产从供给方转手到需求方，供应方获得一笔资金，需求方获得一笔无形资产。在国民经济核算中，无形资产创建属于“交易之外的其他活动”；为简化起见，这里假定当期创建当期出售，得到75500万元资金，不考虑供给方的无形资产存量变化，但需求方则获取了一笔同等价值的“非金融非生产资产”。接下来，需求方的核算相对比较简单：这一笔非金融非生产资产会伴随建设开发，与所形成的住房或其他非金融生产资产合并起来，作为非金融资产最终交付到业主手中。但对于供给方而言，在这笔资金前后会牵涉到更加复杂的经济活动，形成多笔经济账。1）建设单位进行土地整治（及其他乡村基础设施建设）属于生产活动，形成了产出；这些产出作为“土地改良”由政府出资购买，归属于固定资本形成，形成固定资产积累。按照前面例子里的数据，这部分产出价值为9836万元，继而转化为当期的固定资本形成总额，增加了附着在土地资源上的固定资产存量价值——无论是荒地变耕地还是旱地变水田，其结果都增加了土地的价值。2）在整治过程中，建设单位通过提供产出创造了增加值——被汇总到当地的GDP之中。这些增加值会有一部分被当地村民所得，比如因自家土地参与整治而获取一部分“转让收入”，或者受雇于土地整治建设单位的施工而获得“劳务收入”，余下的就是建设单位的营业盈余（主要是利润）。3）后续资金使用因为具体用途和方式不明，这里难以给出明确的核算结果。但是，按照财政资金通常使用方式并结合该项目脱贫攻坚、乡村建设的既定用途，不外乎形成政府部门的几种支出方向：要么作为政府主导下的收入再分配转让给住户，要么作为政府公共消费支出惠及全体居民，也有可能集中在基础设施建设而形成政府部门的固定资产投资。
除了上述经济账之外，还可以就资源环境算账。在耕地占补平衡这一基本原则之下，跨省统筹的结果是：全国范围内耕地（产能）保持不变，但在两类地区的分布发生了变化。对需求方地区而言，耕地面积因为建设开发大于开垦补充而减少；对供给方地区则相反，会因为整治土地增加了耕地面积，而这部分新增面积并没有被本地建设开发用地而抵消。在旱地变水田情况下，全国耕地面积减少了，但借助于“提质”带来的效果，耕地产能并没有损失，主要体现在供给方地区提高了高质量农田所占比例，为后续农户提高农业经营收入打下基础。
最后我要补充说明一点：耕地占补平衡省域统筹只是政府在特定时期出台的一个政策项目，据此解了两个困：发达地区开发建设的占地之困，贫困地区进行基础建设、改善民生面临的资金之困。宏观政策就是要综合设计，这应该算一个具有想象力的应用案例。但是，这是一个建立在供给和需求两类地区之间财政资金往来基础上的项目，放在宏观经济中去观察，其规模和经济影响可能都比较有限。所以，以上算账过程实际上只是借助于这样一个实例，把如何利用不同核算工具进行宏观经济观察的“套路”演示了一遍。
（此篇将刊于《中国统计》2023-12期）