发展战略、福利制度与贫困 —— 斯里兰卡

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60年代，国内生产总值的一半来自农业，服务业在国内生产总值中的比重为42%，它对国内生产总值的贡献也是很大的，而工业部门在国内生产总值中的比重仅为11%。

在随后的时期里，服务业取得了支配地位。农业部门的比重减少了将近一半，工业部门的比重上升到了20%，这主要归功于制造业越来越大的贡献。

农业部门对国内生产总值贡献的比重从1980年到2004年持续下降，由32.5%降到了不足17.9%

到2006年年底，这一趋势依旧持续，农业部门的产值只占到了16.8%，工业部门的产值在国内生产总值中的比重为27%，居于第二位，而服务行业则占到了56.2%，处于支配性的地位。

1981-2005年，随着就业人员总数从约470万增加到约750万，国家的失业率也从1981年的11.7%下降到2005年的7.7%。，女性失业率和男性失业率相比总是保持很高的水平，几乎总是男性的两倍

值得提起的是，尽管农业部门对国内生产总值的贡献最小，但是它却吸收了全国超过三分之一的劳动力。

服务业对国内生产总值的贡献最大，其吸纳的劳动力也最多，2004年，42%的劳动力从事服务业

三、项 目 实 施

1. 完善银行金融体系

1949年，斯里兰卡中央银行成立，它可以独立地办理中央银行业务。中央银行的成立为国家形成健全的金融体系奠定了基础，这就直接促进了斯里兰卡经济的发展。继央行之后，一些专业银行如人民银行、国家储蓄银行、国家抵押和投资银行、发展银行也相继建立。锡兰银行是依据1938年第53号法令建立的，1956年锡兰银行被收归国有，所有由私人持有的银行股份都被政府收购。

1977年以后，随着对外开放政策的实施，外国银行重新进入了斯里兰卡的金融系统，许多新的斯里兰卡商业银行也建立起来。并且，银行也发展到了农村地区，而农村地区在早期是被忽略的。政府也是斯里兰卡一个重要的金融服务供应者，尤其是在农村和贫困地区。虽然和许多发展中国家相比，斯里兰卡的金融业已经相当发达，但是其金融体系中仍有许多缺陷。银行贷款被不成比例地投入到公共领域，而且，过度政治化极大地挫伤了商业银行和农村银行。因此，银行有大量的贷款损失准备金。然而，政府却试图为金融系统建立一个强有力的制度和监管框架。

在探讨斯里兰卡的金融行业时，应该认可那些小型的信贷机构，斯里兰卡有超过14000个服务点提供金融服务，几乎所有地区都能够得到金融服务，平均每1300个居民就有一个金融服务点，这比许多发展中国家的水平都要高。政府是小额信贷的主要供应者。除了提供直接的资金外，政府还要承担一些像民生发展和社会保障之类的项目，对于这些项目，小额信贷是必不可少的。

2. 加大对人力资源的投资

斯里兰卡对人力资源的投资最初开始于免费教育政策和免费医疗政策。在40年代早期，政府为了解决社会文化的不平等问题，制定了一系列福利政策，包括教育、医疗、食物补贴等政策。值得注意的是国家对人力资源发展政策的完善，即强调保障人们的最低消费水平。这些具有前瞻性的教育和医疗政策为国家在人民和社会发展方面取得瞩目成就做出了巨大贡献。而国家坚实的经济后盾则为这些政策的实施提供了保障。随着经济自由化改革的进行，结构调整政策削弱了人力资源投资的重要性。另外，国内冲突增加了对人力资源投资的财政限制。然而，由于激烈竞争的政治环境，国家仍将进一步维持这样的政策。

3. 推进公共福利事业发展

斯里兰卡建设福利国家的进程中有三个重要的的里程碑：即1945年的《教育法案》(1943年坎南加拉报告)、1948年社会服务部的建立(1943年Jennings报告)和1953年的《医疗法案》(1950年Cumpston报告)。这三个报告的积极实施为国家参与某些必要社会服务的统一配置奠定了坚实的基础。1958年至1968年公共福利支出占了全部公共支出的40%，也就是说，公共福利支出占了国内生产总值的10%至12%，这便进一步说明了问题。这些支出包括教育、医疗、交通、食品补贴和公共福利援助方面的支出。

1958年至1968年公共福利支出占了全部公共支出的40%

4. 扩大教育支持计划

1945年《教育法案》建议在幼儿园到大学期间实施普遍的免费义务教育制度。免费教育政策采取了激进的社会政策的方法。这种激进的方式不仅是国家社会政策领域的一种变革，而且在一定程度上激发了社会的活力。它成为斯里兰卡社会和政治改革的一个最重要的决定因素。

改革的一项重要成果便是，中学里僧伽罗语和泰米尔米语取代英语成为教学用语以及为了满足社会需要而建立了大量学校。尽管从宏观层面的教育统计数据上来看，这些举措取得了积极的成就，但是政策的扭曲导致了利益的不公平分配，精英阶层和中产阶级成为免费教育的直接和重要受益者。40年代，中央学校的建立是改变这种局面的一次大的尝试，这使得农村和弱势地区可以得到更多的和高质量的教育。

70年代，为了确保教育机会的平等，政府做了很多努力，包括公共课程的设置和引入干预政策来弥补社会经济差异。另外，随着经济自由化改革的进行，政府在1978年初步引入了一揽子的结构调整政策，这些政策强调要减少社会事业支出，这无疑给教育政策带来了巨大压力，尽管如此，这些教育政策仍然幸存下来。后来为了达到国际标准，政府在福利方面做了很大努力，即通过增加教育机会来缓解宏观经济政策造成的困境。因此，80年代和90年代，历届政府都会通过实施一些政策和规划来改革教育体制，目的在于提高教育质量，增加穷人的教育机会从而提高入学率和结业率，尤其是提高小学和中学的入学和结业率。

1980年开始实施的免费教科书计划，其目的在于为所有公立学校和政府资助的学校的1到11年级的所有学生提供免费的教科书。政府是免费教科书计划主要的资金供应者。目前，政府每年要为这项计划花费大约11亿卢比（约合1100万美元），这个数额大约是全部教育支出的2.8%，约占全部政府支出的0.25%。另外，1980年到2002年，政府对免费教科书计划名义上的花费增涨了差不多20倍。另外，还有来自世界银行对提升书本质量的支持和来自通识教育工程（二）中的一个多样的图书选择项目。

另一个重大的教育福利计划是免费校服面料计划，这项计划开始于1993年。按照这个计划，国家会为所有公立学校中1至13年级的学生提供免费的校服面料。该计划还为在寺庙学校中学习的学生僧侣提供相关的长袍面料。这种长袍的面料和数量会根据学生的性别和年级而定。

这项计划也是完全由国家预算提供资金的，政府每年一般地要在这个计划上面花费大约12亿卢比（约1200万美元）。因此，这使它成为继教师工资以后第二高的经常性教育支出。（教师薪水占了经常性教育支出的将近80%）这项计划开始于1989年，旨在提高入学率和改善孩子们的营养状况。最初，该计划的目标是为全国所有的中小学生提供午餐。具体目标是，通过为每个学生提供含有600-800卡路里热量的有益健康的午餐来提高所有学生的营养水平。根据最初的计划，每个学生会得到一张3卢比的票，政府希望他们能够将备好的午餐从家中带到学校。在这一背景下，这项计划在大约10000个学校得到实施，覆盖了大约400万名学生。这项计划后来成为了一项有针对性地的计划，最终在1995年被吸收进了Samurdhi减贫计划。然而，政府在2006年重启了免费午餐计划，作为一项针对性的计划，它的目标在于改善学生的营养状况并提高经济困难学生的受教育程度。因此，这项计划的目标群体便是在各方面有困难的学生，例如家庭困难的学生，另外，符合条件的学校（营养不良的学生的比例达到30%以上）也是该项目的目标群体。那个时期，免费午餐计划仅仅覆盖了1到3年级的学生和学生数量低于100个人的学校，它为全校学生提供午餐。这项计划所用的午餐由Samurdhi计划受益学校根据指导菜单来准备。支出的费用将根据在校学生人数来决定，每个学生每顿午餐的标准是15卢比。2007年，为了实现既定的目标，政府已经拨款15亿卢比。

5. 构建可持续的保障机制

坎普斯顿博士1950年的报告为1952年《医疗卫生服务法案》的诞生奠定了基础。坎普斯顿博士报告的建议主要有三个层面：撤销公共部门的私人执业医生；促进预防和治疗服务的同步发展；公平的全民医疗服务作为一项权利应该有其理论根据。这项政策建议在1972年得以全部实施。结果，一个由国家资助的以公平和公正原则为基础的国民医疗保健体系被建立起来，人民因这项政策受益至今。那个时期，因为有受过专业训练的医生和护士，因此促进了这些政策的顺利实施。

医疗卫生改革的成功主要归功于两项主要的政策，即30年代以后，主要的免费公共医疗保健和服务开始对病人开放。医疗卫生服务包括像医疗设施、医院、医疗卫生人员、医疗器材和用品在内的医疗保健基础设施。另外，医疗保健体系要解决各种传染和非传染病问题，该体系中包含了一个强大的免疫计划，它主要是针对诸如肺结核、破伤风、小儿麻痹症、麻疹等疾病。而且，妇幼保健和各种营养计划也成为这一体系的组成部分。

斯里兰卡的历届政府都会制定大量政策和计划，这些政策和计划的目的在于减少贫困，提高人民的生活水平。政府实施了大量的福利计划（转移项目）如‘Janasaviya’计划（1989-1994）、‘Samurdhi’计划（1995年之后）和各种食物补贴计划作为对这些政策的补充。而且，还有其他的一些社会福利计划，如对残疾军人的社会保障；对境内难民的社会福利；救灾和重建计划；针对在校学生的免费午餐计划；对弱势群体如老年人、靠妇女支撑的家庭和残疾人的社会援助；对母亲和儿童的营养补充计划(Triposha)。

斯里兰卡第一个大规模的粮食补贴计划开始于二战期间的1942年，主要是为了确保充足的食物供应，它作为国家福利计划的一部分，一直持续到20世纪70年代。在没有进行支付能力调查的情况下，这项计划一开始便覆盖了所有家庭。然而，由于高昂的财政开支（占政府经常性支出的将近20%），纳税人在70年代早期便要求退出这项计划，大米的配给量也减半。而且在70年代后期，该计划的受益者也大幅减少（减少了一半），可以享受免费粮食供应的家庭限于那些家庭收入低于特定标准的家庭。在1977年被废除之前，这一直是国家独立后主要的减贫措施。

1979年末，食品券计划取代了粮食配给计划。新计划的优势在于补贴的数目名义上是固定的（用卢比计算），因此便很容易保持预算的稳定。然而，随着生活物价指数的变化，食品券会迅速贬值，因此这对接受补贴的家庭来说并没有太大的帮助。

“Janasaviya”计划开始于1989年，它的目标有两个:短期的收入补贴和长期为低收入家庭创造就业机会。被选中的家庭参与这项计划的时间为两年。在这段时间内每个家庭每月可以得到2，500卢比的补贴，其中的一半用于消费，另一半用于自主创业的投资。在两年期限快结束时，可以将收入补贴用于自主创业，以此来提高家庭收入。由于开支巨大，“Janasaviya”计划仅仅在几个特定的地区实行。而且，有证据证明，“Janasaviya”计划中的许多自主创业活动由于许多原因没有得以保持，这些原因包括缺少技能培训，面临市场困境。“Janasaviya” 计划持续到1995年，这一年它被新政府的Samurdhi计划取代。

“Samurdhi”计划自1995年启动后，一直是斯里兰卡最大的一个针对穷人的福利计划。“Samurdhi”计划主要由三个构成部分：第一部分是“收入转移计划”，包括为家庭月收入低于1500卢比的家庭提供消费和社会保险支持。第二部分是通过投资经济和社会基础设施、农业、营养品等等促进社会发展。第三部分是“小额信贷计划”，它的目的是通过在全国几乎所有地区建立起来的Samurdhi银行为贫困者提供金融服务。

目前，除了“Samurdhi计划”外，还有很多其他的福利计划，其中的一些福利计划是交错重叠的，并由不同的部门管理。这些福利计划中，最大的是“公共援助计划”，它由不同的省级部门管理，其服务的对象是特定的弱势群体如老年人、残疾人、没有收入来源的家庭、贫困妇女和孤儿。其标准是平均每月补助大约135卢比，低于“Samurdhi计划”的标准。

“Triposha营养补充计划”是一个重要的有针对性的计划，其服务的对象是孕妇和哺乳 期的母亲以及贫困家庭中年龄在6-59个月的儿童。另外，还有其他的一些营养计划，其中一个由Samurdhi部门和卫生部管理，它主要为贫困家庭的孕妇和哺乳期母亲提供食品，并由Samurdhi部门提供婴儿奶粉补贴。除此之外，卫生部在某些地区实施了一项不同于“Triposha”的营养补充计划。

“雇员公积金计划”是斯里兰卡最大的退休金储蓄计划。它依据的是1958年第15号《雇员公积金法案》，并在这一年得以实施，主要是为正式部门员工在退休时提供一种收入保障。在那时候，它对养老金计划来说是第二个最好的选择，因为那时的正式部门规模太小，大部分的人并不在正式部门工作。现在，“雇员公积金计划”是一项强制性的、供款式计划。

雇员公积金必须由雇主和雇员共同缴纳，雇主和雇员分别缴纳12%和8%。雇主还要负责员工的登记和款项的汇寄。员工在退休的时候可以将这些积累的款额全部取出。男性和女性法定的退休年龄分别是55岁和50岁。然而，如果员工在过了退休年龄仍继续工作的话，可以选择继续缴纳雇员公积金。

公共养老金计划是服务于公共部门员工的一项强制性的但非供款式的计划。这项计划在2002-2003年停止接纳新成员，但却不得不在2004年重新启动。所有公共部门的长期雇员都有资格参与这项计划。后来，又有一个强制性的供款式的“幸存者和残疾者计划”以及“寡妇和孤儿计划”对其进行了补充。2002年，这项计划已经为400，000名退休人员支付退休金，其中有100，000名寡妇。

退休工资是根据退休前的工资和工作的年数进行计算的。最低的退休年龄为55岁，强制性的退休年龄是60岁，但是这也要视情况而定，在特定环境中工作的人，其退休年龄可以延长到60岁以后。一个人要想在退休之后能够领取养老金，至少要工作十年，这样，在退休之后就可以领取相当于退休前工资40%的养老金。而对于一个工作了30年的人来说，这一比例可以达到90%。和其他许多国家相比，斯里兰卡根据养老金计算公式计算的退休金占退休前工资的比例是十分令人满意的。

农民养老金和社会保障福利计划，由农业和农业保险委员会管理。其服务的对象是夫妻双方均为斯里兰卡公民且以农业为生的家庭。这主要是依据作物种植类型、农民年龄和不具资格参加其他福利项目这三个标准。供款率由政府公告规定。农民有两种供款方法，一种是定期缴纳，一直缴到可以享受养老金的年份，或者是到时候全部贴现，另外一种方式是农民在注册那一年一次性缴清，这样以后就不用再缴了。这项计划由两个主要的方面：养老金计划旨在为老年人提供收入保障，而社会保障福利计划主要是为发生灾祸的人提供集体保险，包括残疾人福利、残废者抚恤金和死亡抚恤金。这项计划的资金来源于;1987年到1990年政府的资助、成员的供款、基金余额的利息和投资收益，还有其他混杂的来源包括特定项目的资助。

渔民养老金和社会保障福利计划也是由农业和农业保险委员会管理。这项计划覆盖的群体包括从事海洋渔业的渔民和从事大陆渔业的渔民。其参与资格主要依据三个方面：年龄、特定资产的所有权、非其他类似计划的成员。和农民养老金和社会保障福利计划相似，这项计划也包括两种供款方式，定期缴纳和一次性缴清。该计划同样包含两个主要组成部分养老金计划和社会保障福利计划。它的资金来源主要包括成员的供款和投资短期无息国债所得的利息。另外，这项计划开始实施后，国家已经对这个计划投资了150万卢比，这部分资金主要用于该计划的管理费。

针对自由职业者的养老金和社会保障福利计划由斯里兰卡社会保障部负责经营和管理。只有特定类型的人员符合这项计划的条件，这主要依据的是年龄、收入以及非其他类似计划的成员三个因素。尽管最初根据1996年法案，年收入在3600卢比以下自由职业者可以参与该计划，但是1999年修正后的法案改变了这个条件，规定只有那些不能支付个人所得税的自由职业者才能参加该计划。其成员可以定期供款也可以一次性缴纳完毕。和之前的计划相似，这项计划也包含了养老金福利和社会保障福利。其资金来源有：政府的2860万卢比补助（最初的承诺是1亿卢比）、成员的供款、利息和投资收益。

注：本文摘选自“南南合作减贫案例库”。（http://south.iprcc.org/#/casestudies/caseDetailsid=377&fid=230）