这轮抗疫的一个微妙悖论, 或许能解释几个特大城市为何反差巨大 | 文化纵横

✪ 陈锋 侯同佳

北京工业大学文法学部社会科学学院

【导读】面对新一轮疫情，除了作为中流砥柱的基层党政组织，社工机构的身影也格外活跃，譬如广深的社工就在封控保供中发挥关键作用，打通了“最后一公里”。在对比各地不同表现的基础上，基层政府如何妥善组织社会和市场力量、完善基层治理，成为各界关注的重要问题。事实上，2014年政府职能改革以来，基层政府纷纷购买社工服务参与社区多元治理。那么，社会组织参与社区治理的成效如何？存在哪些问题？又应如何改进？

本文指出，政府购买服务的政策环境下，社会组织与政府、社区的合作为社区治理转型带来新契机。基层政府对社会组织的政策态度，从原来的“分类控制”向“选择性吸纳”转变，在依赖居委会落实行政事务的同时，引进社工机构开展项目、提供服务，以实现职能互补。但社工机构并未成为社区治理不可或缺的一环，其与社区在立场、目标、行为逻辑等方面均存在明显差异：前者遵循服务市场化逻辑，最大程度地利用项目制的事本化和工具化特性；后者则以利益内部化的方式，应对社区服务的转型。二者在政府提倡的职能互补的定位下，以各方利益最大化或需求满足最大化的原则行事。由此，形成了社工机构“有意的”脱嵌于社区治理体系。

作者认为，为使社工机构进一步嵌入社区治理体系，当务之急是加快改进政府购买服务的体制机制。首先，要增强社会工作机构提供公共服务的稳定性，对居民满意度较高的社工机构，应使其尽可能扎根社区，提供长效化服务；其次，要强化以居民需求满足与社区问题解决为导向的评估机制，防止评估形式主义化，更不能将评估异化为新的利益争夺场，拓展社区自主运作部分公共服务资金的空间，同时警惕可能存在的社区权力寻租问题。

本文原载《文化纵横》，原题为《政府购买社会服务的悖论——对社会组织参与社区治理的观察》，仅代表作者本人观点，供诸君思考。

政府购买社会服务的悖论

——对社会组织参与社区治理的观察

▍ 引言

2014年，为进一步转变政府职能，更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用，财政部、民政部和工商总局联合出台了《政府购买服务管理办法（暂行）》。各地基层政府响应号召，以政府购买服务的项目化运作方式，促进社区与社会组织对接，以期实现基层社会的多元主体协同治理。在此背景下，中国的社会工作机构也获得了前所未有的发展空间与发展机会。根据中国社会工作联合会发布的《2018年度中国社会工作发展报告》显示，截至2018年底，各地共成立社会工作服务机构9793家。 让社会工作更好地参与社会治理成为政学两界共同的期待，政府希望借此优化基层治理体系，而学界则希望社工机构与政府形成“嵌入”型政府-社会关系。

作为一种处理政社关系的路径，嵌入模式源自国家与社会这一理论框架，多元主义和法团主义则是基于这一框架的两个竞争性理论。前者认为利益多元的社会中存在不同的竞争性群体，强调独立于国家之外的社会空间对国家权力的制衡与约束；后者则认为社会的自主活动不足以形成秩序，强调国家对于市民社会参与的控制，以及国家与社会之间制度化的联系渠道。 随着理论和经验研究的推进，一些学者对这两种理论对于中国基层治理体系中各主体间关系的适用性产生了怀疑。

首先，这两个理论虽然可为当代中国社会管理创新提供一种初步的分析框架和认知路径，却无力在中观层面揭示社会管理实践中诸多组织机制间的复杂因果链条和微妙互动关系。 其次，两个理论在适用性和本土化方面均存在问题，诸如公民社会等理论概念，在实践中无法适应中国的制度和文化环境。 最后，国家与社会理论框架对“嵌入”的探讨，不应只限于单向度的国家性组织与社会性组织 间的互动和联系，也要顾及不同国家性组织之间（如各级政府之间）、不同社会性组织之间（如社工机构与社区居委会之间）的互动和联系，因为任何要素的加入、退出或变化都会导致整个社会治理系统发生变动。目前，多数研究并没有注意到国家性组织和社会性组织内部的层次性和差异性，因而难以展现社工机构参与社区治理的全貌。

在实地调研的基础上，本文试图呈现社会工作机构嵌入社区治理体系的过程、机制与效果，分析街道、社工机构和社区三者间的互动关系和运作机制，并希望借此重新审视社会性组织本身的主动性和异质性，考察各类社会性组织对国家与社会关系的塑造作用。

▍ 貌合神离：社会工作机构参与社区治理的特征

政府购买服务在社区的推行，意味着社区治理主体以及不同主体的角色都将发生一定变化，尤其是社区党居站与社会组织需要明确自身的角色定位。然而，二者的关系更多是由党居站的上级部门与购买社会组织项目的政府确定的。

从实地调查的结果来看，社工机构与社区党居站具有一定的互补性。社工机构购买政府服务，主要是以项目制的形式开展社区服务与活动，减轻社区党居站的工作负担，以及实现部分社区服务的专业化。但街道对外生性的社工机构的定位，仍然是辅助性、临时性的；而社区作为高度依附于政府的“准政府组织”，仍然承担了政府的主要行政工作与政治任务。换言之，政府购买服务并非弱化党居站的行政职能，相反可能加速党居站的行政化，客观上固化了原有的“街道-社区党居站-居民”这一自上而下的社区治理体系。

与“分类控制” 不同，在政府购买服务日益成为一种新型治理模式的背景下，政府对社会组织并非简单的管理与控制，而是采取“选择性吸纳”机制，鼓励具有专业服务能力的社会组织参与社会治理与社会建设，形成对既有社会治理体系的有益补充。通过政府购买服务项目，社工机构分担了社区党居站在开展社区活动方面的任务，提出了更丰富且具有创新性的活动方案，吸引了部分社区民众的参与。但值得反思的是，社工机构并未实质性地嵌入社区，这表现在以下四方面：

第一，社工机构在社区的存在极不稳定，人员流动性也很大。社工机构与社区围绕政府所购买的服务项目发生联系，而项目以政府政策导向为标准招标，因此一旦政府决定不再购买该项服务，且该机构未有其他项目可以在这一社区跟进时，社工机构便只能撤离社区。此外，社会工作者工资低导致人员流动频繁，这也造成社工与社区的对接难以常态化，甚至引发社区居民的不满。以笔者调研的海品社区开展的“创享计划” (该项目是S区近年来在所辖街区开展推动社区自治的政府购买服务项目)为例，该项目提案人对社工机构工作人员的流动性大十分不满：“和鸣社工机构都不知道来多少人了，也就站点负责人郝亿待的时间长一点，其他的一般待一年就走了。”

第二，社区居民与社区工作者对社工机构缺乏信任感。社会工作机构仍是新鲜事物且稳定性差，这主要表现在居民对社工机构的认知度很低，从而难以建立信任关系。笔者参与开展“创享计划”项目活动时发现，只有项目提案人（都是居民精英）知晓和鸣社工机构，并能说出机构站点负责人的名字，但并不知道社工机构到底是做什么的；部分居民只是听说过和鸣社工机构的名字，也说不清楚社工机构是做什么的，很多居民甚至根本没听说过“和鸣”二字。不仅如此，社区工作者对社工机构也缺乏信任感，从社区主任、副书记到对接社工机构的普通社区工作者，大都认为社工机构是来“圈钱”的，甚至表示社区与社工机构对接不仅增加工作负担，也未能为社区治理带来多少实质性改变。

第三，社会工作机构更加关注项目策划的目标而非居民的需求。从调查来看，社工机构通常首先以机构生存作为承接项目的核心目标，更看中项目实施的效率与结项效果，并不关注社区党居站和居民是否喜爱这个项目，项目能否真正满足居民的需求，解决居民问题。这就导致一些项目与社区需求、社区问题脱节的现象。例如和鸣社工机构在K街道的站点负责人表示：“机构按照项目的要求做完了项目，各个指标都达到了，按说可以不再继续做服务，可以结项了。但是社区居委会和居民们不愿意啊，非得按照结项时间来算，可是我们的服务已经达标了啊，所以没有必要继续做。”

第四，社会工作机构仅仅参与所购买的服务项目，不参与社区的重大事件决策和民生事务管理工作。具体来讲，社工机构不出席社区党委、居民委员会的换届选举活动，不参加任何与项目无关的社区会议，与社区交流的范围限定在对接项目、开展活动和提供服务上。

综上可见，社工机构尚未成为社区治理不可或缺的一环。相反，社区居民和社区工作者却切实感受到社工机构参与社区治理带来的一些负面作用，这进一步阻碍了社工机构在社区开展相关专业服务。

▍ 有意的脱嵌：政府购买服务背景下社工机构与社区间的互动

政府购买社会服务，作为一种自上而下、由外向内逐步推行的新型治理模式，最终难以有效地嵌入社区治理体系。但政府购买服务背景下社会工作机构与社区的行为逻辑以及二者间的互动机制，形塑了社区治理的新样态。

（一）服务市场化：社工机构作为嵌入主体的外生性

在“服务社会化”的愿景下，政府期待社会组织提供具有公益性和非营利性的服务。但现实中，政府购买社会服务往往走向“服务市场化”。在相关政策越来越规范的情况下，社会组织选择遵照市场逻辑行事，通过保证项目达标，拿到尽可能大和多的项目，获得更多收益。服务市场化虽然可以激励社工机构积极发掘新项目，改善社区治理现状。但优胜劣汰的市场竞争，也可能导致社工机构过分关注自身生存和经济收益，忽略了满足居民需求的公益目标。如此一来，社工机构最终无法嵌入社区，社区居民和党居站对社工机构也会产生疏离感，优化社会治理体系的初心也难以实现。以社工站点负责人与社区主任在实施“创享计划”上的认识差异为例。和鸣社工机构的站点负责人认为：“最近XX机构的‘创享计划’做得不错，不是一年一个项目，而是一个季度主打一件事，这样做项目效率高。”而社区主任则指出：“那不行，那样做项目太频繁了，而且活动不能持续。”

当然，社会组织的服务市场化导向，与其所处的发展阶段和社会环境紧密相关。当前，我国社会组织发展仍处于起步阶段，资源来源单一，筹集和整合社会资源的能力不足，多数社会工作机构的运营资金主要来自政府购买服务项目。 在社会组织繁多，项目数量较少的情况下，政府购买服务使得社会组织间的竞争性提高，维持机构生存成为社工机构的首要任务。在向政府“争资跑项”成为社工机构的第一要务的情况下，社工机构和政府的关系便被机构理解为“供需关系”。 如一位社工机构负责人所言：“作为服务购买方的政府想做公益，于是通过各社工机构的项目策划书预测实施效果，购买某些社工机构服务，为社区购买‘产品’；社工机构作为服务提供方，以服务口碑和完备的项目策划书为筹码推销自己的服务，向政府‘卖产品’，替政府做公益。”当社工机构的项目策划书符合政府的预期时，买卖双方即达成协议，社工机构就开始按照项目策划书提供服务。在项目完成时，政府根据项目策划书与能够证明实施效果的材料进行比对，如果达到目标甚至超过预期，就说明供给方提供了一款好“产品”。否则终止交易，政府也不再购买该社工机构的“产品”。

然而，社会工作机构在承接和运作政府购买服务项目时的市场化导向，与社区对项目和社工机构的期望形成了巨大落差，使得社工机构与社区间产生较大的隔阂，增加了社区对社工机构的不信任，进而影响了社工机构与社区党居站、居民间的深层次社会关系的建立，也因此难以形成实质性的嵌入式社区治理体系。

（二）项目事本化：项目制作为嵌入手段的工具性

在筹集和实施服务项目过程中，面对兼具情感性关系和工具性关系的熟人网络和工作场域，社工机构需要嵌入已有的社区关系网络，通过正式和非正式的平台建构新的熟人网络，获得长期适应的能力，从而更好地提供服务。 然而，在实践中，社工机构嵌入社区的手段是项目制，联结两者的主要纽带是短期市场契约。项目制和市场契约的事本主义性质，阻碍了社工机构嵌入社区治理体系。所谓事本主义，即主张就事论事，只触及行政体制的工具性层面而非既有体制。一方面，社工机构并非以人为本，增进人的福利，而是在实施项目中以考核为目标，以达标为动力；另一方面，为保障项目运行质量和效率，社工机构仅因事务与社区居民建立联系、产生互动，这些行为取向几乎贯穿于项目承接、实施与结项评估的各个过程当中。

从项目承接来看，服务项目的有无、方向、大小和多少，都与政府的政策导向有关。当政策导向发生变化，政府的资金投入就会发生变化。因此在并未明确提出要改革社区治理结构，而是仅仅致力于“职能互补化”的背景下，项目制形式实际上限定了社工机构的行动范围，使其在社区治理中只能扮演辅助性角色。而社工机构在上级政府手中获取项目，并通过政府的逐级压力传递，获得了社区党居站的工作支持。这就使得社工机构不需要与社区建立私人关系和情感联系，也能开展基础性的项目工作。

在社工机构工作人员看来，项目实施若受到情感影响，服务工作就可能会被私人关系左右，难以按照预先设定的方案执行，质量难以得到保障。而且，私人关系还可能会使社工机构承担额外工作，从而影响到既定工作量和效果的达成。因此，工作人员往往选择尽量避免与社区建立太过紧密的联系。一位社工机构站点负责人毫不避讳地说：“‘谈钱不伤感情，谈感情才伤感情。’用钱说话的时候，让我给你做一件事情，我就帮你做一件，没有情感影响，服务可以按照预先设定的方案做，以客观的心态介入，质量可以得到保证；但用感情说话就麻烦了，让我给你做十件事情，我碍着关系也都不得不做，拿不到钱不说，服务也不一定能按照策划做，质量也不一定能得到保证。”

从项目结项评估来看，目标管理责任制作为项目评价的主要手段，使得社工机构按照政府的要求严格行事。在当前的评估体系中，政府往往聚焦于可见的、可测量的指标，项目实施的效果主要依赖于社工机构提交上来的诸如照片、签到表等评估材料，而对社工机构促进社区善治的实质效果却难以判断。这就导致社工机构在实施项目过程中，以评估指标作为行动指南，更加关注项目效果能否达到指标，并且侧重形式化的呈现，而非与社区居民实际的关系联结，进而影响到社区对社工机构的认可度。

最终，政府以项目制为手段购买服务产生了两种截然不同却相伴而行的后果：一方面，政府在社会服务购买上的巨大资源以及政策自主性的投入，展现出促成性效应，即政府通过项目制引导社工机构的服务与发展方向；而更值得注意的是，政府设定的各种评估制度以及对社会组织的监控，也容易产生约制性效应，社工机构会根据项目制定规范的服务行为，进行应对。

（三）利益内部化：社区作为嵌入对象的排他性

社区居民作为社区治理的主体和受益者，对社区事务最为关心。在政府购买服务背景下，社区分配利益的空间却受到了极大限制。不过，社区也并非只是被动接受来自外界的影响，它也会尝试在合法范围内主动参与，获取并留存更多利益。

社区自治作为社区党居站的重要工作，需要充足的资金作为支撑。社工机构作为一种外生组织具有强烈的不稳定性，其市场化、盈利化导向使社区难以消除对其产生的不信任感。为此，在无法扭转既有体制格局的情况下，社区萌生出自己创办社工机构的想法，以减少外部组织从社区资源“分一杯羹”，实现利益内部化。当然，受制于年龄、精力、受教育程度等因素的影响，社区工作者或社区居民自身注册社工机构，直接对接政府的项目，并不常见。这更多只是反映了社区对社工机构的反感甚至不配合，但通过与社区有密切关联的社工机构合作来实现利益内部化则是一种新的趋势。

对于社区计划自己注册成立组织、承接项目的提议，社工机构不仅并未强烈抵制，反而对此持支持态度，甚至为社区介绍经验并出谋划策。这一吊诡的态度并非体现社工机构的“大度”，而是其已有应对的策略。 郝亿说：“如果社区真的申请注册了社会组织，以社区居民的现有能力和素质势必要请督导帮忙，到时候我们就不是一线社工的身份了，而是督导的身份。政府购买督导服务的费用要比普通社工多很多，所以以后我们就可以不像现在这么累地做项目，还能拿到更多的费用。”社工机构意图从社工服务者转变为社工督导，并获取更高的政府购买服务的项目费用。这样的变化在客观上同样促进了社区利益的内部化，实质上强化了原有的“街道-社区党居站-居民”的治理体系，社工机构也离嵌入社区治理体系的目标更加遥远。

综上所述，在政府购买服务的政策环境中，社会组织与政府、社区的合作，为社区治理转型带来了新契机。基层政府对社会组织的政策态度，从原来的“分类控制”向“选择性吸纳”转变，在依赖居委会落实行政事务的同时，引进社工机构开展项目、提供服务，以实现职能互补。但社会工作机构与社区并非完全受行政权力摆布，相反他们基于或公或私的利益考量，采取种种行动反塑着国家与社会的关系。其中，作为嵌入主体的社会工作机构，遵循服务市场化的逻辑，最大程度地利用了项目制的事本化和工具化特性；而作为嵌入对象的社区，则以利益内部化的方式，应对社区服务的转型。社工机构与社区虽然在立场、目标、行为逻辑等方面均存在明显差异，但是两者的态度和行为都导致社工机构与社区保持在若即若离的状态。这种状态，并非单纯的合作或对抗，而是在政府划定的合法行动范围内，即在政府提倡的职能互补的定位下，以各方利益或需求满足最大化的原则行事。由此，就必然形成了社工机构“有意的”脱嵌于社区治理体系。

▍ 余论：社会工作机构如何嵌入社区治理体系？

社会工作机构嵌入社区治理体系，主要有以下两种方式：一是社区以岗位制的形式，将专业社会工作者吸纳进街区网络；二是社会组织以项目制的形式承接社区服务。相关研究表明，前者通常因为复杂的权力关系而难以发挥作用。 本文则表明，社会工作机构以项目制进入社区，虽然取得了一定的成效，但它们难以真正嵌入社区治理体系，也是不可否认的事实。

从实践层面来讲，嵌入作为社区治理创新的一种路径，面临着诸多困境。虽然社会组织与社区治理体系存在若即若离的互动关系，但并未阻碍社工机构为社区提供基本的社区活动服务，并实现了部分社区服务的专业化。但是，政府向社工机构购买服务的效率如何评估？社会组织是否仅仅止于这一角色和功能？如何提升社工机构提供社区服务的质量，以实现服务社会化，并最大程度满足社区居民需求或解决社区问题？

当前，政府购买服务仍然是社区治理的重要路径，加快改进政府购买服务的体制机制是当务之急。 为此，首先，要增强社会工作机构提供公共服务的稳定性，对于居民满意度较高的社工机构，应使其尽可能扎根社区，提供长效化的服务； 其次，要强化以居民需求满足与社区问题解决为导向的评估机制，防止评估形式主义化，更不能将评估异化为新的利益争夺场。 针对社区内部利益化的问题，我们首先应当充分认识并挖掘社区党居站在与居民的亲和性以及在地化方面的各项优势，激发社区本身的主体性与能动性，拓展社区自主运作部分公共服务资金的空间，提升社区的动员能力与自治能力，同时也要警惕可能存在的社区权力寻租问题。

最后，值得一提的是，政府购买服务背景下，虽然出现了公共服务市场化、社会化的导向，但通过对不同类型的社会性组织的“选择性吸纳”，政府仍然保证了自身在此领域的主导作用。但与此同时，以市场为导向的社会工作机构和以利益内部化为导向的社区，在互动过程中形成的若即若离的状态，也消解了政府的部分预定目标，未能实现公共服务的有效供给，以及社区治理的实质性改善。基层公共服务供给体系如何优化，多元主体如何共同参与社区治理依然是有待解决的难题。

本文原载《文化纵横》2020年第1期，原题为《政府购买社会服务的悖论——对社会组织参与社区治理的观察》，欢迎个人分享，媒体转载请联系本公众号。