如何构建全国一体化的社保体系
如何构建全国一体化的社保体系稿源:南方都市报 2010-07-11 作者:陈建利
关注收入分配改革系列之三
□王春光：中国社科院社会学所社会政策研究室主任
社保属于二次分配范畴，是调节收入分配差距的。从本源意义上讲，它是为了保障低收入人群，贫困群体能够维持社会基本生存的底线，使所有大众老有所养、病有所医、住有所居，而现在反而变成一种特权，一种特殊的福利，一种单位变相的收入，加剧和扩大了收入分配差距，起到逆向调节收入分配的作用。
中国“社保体制”的独特性
中国所谓的“社会保障”，并不是西方意义上的“社会保障”。西方社会保障制度，开始建立是为了济困。英国的济困法、德国俾斯麦创立的社会保障制度，都是为了解决工业化进程中面临的社会问题，尤其是解决老弱病残贫等人群面临的生活问题。社会保障的理念是，大家都出一分钱、出一份力共同解决社会问题，主要是失业、生存和医疗等问题。但在中国，长期以来有限的社保更多的是作为单位制的主要内容而存在，是一种单位福利。
改革开放以后的社会保障体系，一方面延续了原来的单位保障制度，另一方面真正的社会保障也开始出现。民营企业发展以后马上面临工伤和养老问题。工伤问题首当其冲，养老问题是国家要求企业要实施养老后，民营企业才缓慢推进。另外，城镇中搞个体经营的，自由就业的居民的养老问题是空白；城镇中单位体制外的城镇居民的养老保障、医疗保障，原来也是空白，虽然国家最近也推进了城镇居民的社会保障建设，但保障力度很有限。
在农村，原来除了少得可怜的救济和救助外，根本没有社会保障。现在农村有了新农合，农村新养老保障也在一些地方开始搞试点。新农合的覆盖面已经很广，达到90%以上，但保障水平很低，因此尽管现在农村有了新农合，但仍然没有办法解决农民因病致贫的问题。
社保“逆向”调节收入分配
这样沿袭和演化下来的社保体制大致可分为四块。农村一块，城镇分为三块：体制内是一块，包括机关和事业单位，以及国企；体制外企业，包括民营企业，外资以及股份公司等是一块；城镇居民是另一块。
即使在城镇内部，这三块的保障水平也不一样，最好的是体制内的。当然体制内保障水平也不一样，现在国有企业、垄断行业的社保水平很高，还实行企业年金制，到老了职工可以拿年金；机关和事业单位基本属于原来的单位福利，但总体来讲，体制内的保障水平、质量、内容比其他两块好得多。
体制外企业的社会保障，按要求是职工、企业、政府三方出资，但实际上政府几乎没有出资，而企业承担的缴费羊毛出在羊身上，企业通过一定的手段将职工的一部分收入转变为企业出资的部分，结果这些企业的社会保障都由职工承担缴费。这部分还被作为社会统筹，不少农民工在回乡时拿不到，获益的是当地政府。
城镇居民的社会保障水平在城镇中是相当低的。去年开始一些地方对事业单位的社会保障体制进行改革，其做法是把事业单位的保障水平与市场化企业看齐，就引起很大的反弹。广州先搞并做了一些试点，其改革规定是老人有老办法、新人有新办法，从而导致广州一些大学的教授提前申请退休，所以就搞不下来，很多学者就说为什么机关、公务员不和我们一起搞改革，现在也不了了之。
按道理来讲社会保障体系应是一体的，由国家统一来做，不分行业不分地区。当然中国地域差异大，可以实施全国统筹与地方补充相结合的做法，即社会保障的基本内容和水平是全国统一的，但各地可以根据自身的生活水平和财政收入，做一些补充。从全国横向层面上看，我国现有的社会保障制度被分割为六块：体制内和体制外是一个分割；有单位没单位，有企业没企业又是一个分割；城乡又是一个分割。从全国纵向层面看，我国社会保障体制更加“碎片化”：从中央到地方，统筹单位是不一样的，东部、西部不一样，有的是县统筹，有的是市统筹；区域上也是分割的，社会保障缴费标准不一样，享受的水平也不一样。全国有多少个县市，基本上就有多少个社会保障统筹单位。
如果采用社会结构的视角，就会看到，体制内在中国的阶层结构中是上层，现有这种块块分割的社保体制表明，社会地位越高，享受的社保水平越高，质量越好。社保属于二次分配范畴，是调节收入分配差距的。从本源意义上讲，它是为了保障低收入人群，贫困群体能够维持社会基本生存的底线，使所有大众老有所养、病有所医、住有所居，而现在反而变成一种特权，一种特殊的福利，一种单位变相的收入，加剧和扩大了收入分配差距，起到逆向调节收入分配的作用。从养老可以看出，像北京这种城市，体制内退休后一般都能拿到两三千元，但城镇职工只能拿到几百元钱，体制外企业也就1000多元钱，存在几倍的差别。农村养老则刚刚开始试点，像北京郊区，60岁以上的农村老人每个月200块钱，和城镇养老这一块差距更大，城乡显性收入差距现在约是1：3.3，社会保障水平的差距甚至比城乡收入差距还大。
为什么很多人想往体制内转移？一个是体制内权力很大，可以调动很多资源，第二个原因是社会保障水平很好，很多人愿意在四五十岁后再从体制外转入体制内，退休后就享受到很好的社会保障了。住房福利，住房公积金，经济适用房等，这一块政府机关利用它的职权范围，把能做的都做了。从这个意义上说，中国的社会保障实际上被权力扭曲了，权力作为一种资源配置手段，成为为自己利益服务的一个重要机制，这个问题相当严重。现在要调节收入分配差距，就要对体制内的社会保障进行改革，但是社会保障在任何国家都是刚性的，给了就很难再拿掉或降下去，因为这涉及到很多人的利益，体制内的社会保障涉及到的人也不少，而且他们都是既得利益者，都是有权的人，都是政策制定者和执行者，即使上面有个领导人下定决心去做，也会面对强大的抵制力量，这一部分的社会保障体制改革很难推动。
社保水平差距不断拉大
若从改革的视角看，要减少改革的阻力，体制内的社会保障水平国家应该不要再增长，应保持现有水平，国家要把更多的精力和资源投入到体制外这一块。但体制外面临的一个很大问题就是社会保障建立过程中，体制外企业不是很乐意。提高体制外企业的社会保障水平，就意味着企业的成本增加了，特别是制造业企业。
当前企业最乐意投保的保险是工伤保险，因为这对它们而言是一种风险分散和承担机制。但对于养老、失业、生育这些保险，企业一直持抵制态度，因为参与这些保险意味着企业的成本增加，特别是中国制造业中的劳动密集型企业，本来利润就不高，再承担社会保障，它就更不乐意。除了企业不乐意外，地方政府也不是很积极，地方经济发展还是要靠资本来发展，不少地方不担心劳动力短缺，而担心吸引不到资本。对资本而言，一个很大的吸引力是廉价劳动力，社会保障如果要提高就会提高劳动力成本，地方就难以吸引到资本。当前工人对一些社会保险也不是很积极，特别是农民工。农民工怀疑的是，现在投入的养老费以后是不是能够享受到，预期不明确，二是他们怀疑自己参加养老保险的钱交上去了，企业配套的钱是不是还是从他们身上转过去的。他们想养老，但是体制设计对他们不利，导致他们也缺少积极性。
城镇居民的社会保障水平一直比较低，因为他们的保障缴费很大部分是政府出资的，因为人多，要政府多拿钱，政府也不是很乐意，有不少地方政府也没有足够的财力。农村这一块人口特别多，在发达地区，农村养老保障好搞一些，有些村庄有自己的福利，村庄发养老金。珠三角、长三角等沿海地区农村和大城市城乡结合部的一些地方就是这样，它们有土地租金和集体经济。但我们国家更多的是落后的、欠发达的农村，农民要参加社会保障，就面临着农民自身有没有钱、当地政府有没有钱这个问题。地方政府对农民养老保障建设并不是很积极，现在中央转移一部分过去，但很有限，这些农村地区的社会福利水平是最低的。
所以，受路径依赖的影响，在这种地区分割块块分割背景下，要建立全国一体化的养老格局是一个非常漫长的过程，难度很大，但必须有全国一体化的战略思维和制度安排的前瞻性眼光，要没有这种思维，陷入路径依赖中，以后要统一的话，成本会更高，困难会更大，因为各地方发展速度发展水平不同，差距还在拉大中，社会保障水平的差距也在不断拉大。
应构建全国一体化的社保体制
未来如何构建全国一体化的社会保障制度？现在要先在农村建立一些基本的养老、医疗等制度，先把账户建起来，尽管水平很低，但以后可以慢慢发展。在这个过程中，有些基本的保障是全国一体的，国家要来制定一个基本底线，对于一些贫困的中西部农村地区，如果达不到这些标准，中央政府要着手去做，可以通过转移支付、补贴的方式。按道理现在国家有财力和能力做这件事，这几年也在慢慢推进。农村居民的社会保障，按每人每年200元算，农村9亿人口，还不到2000亿元，如果再增加到300块钱，也就是2700亿元，这并不是一个很大的负担。中央政府如果能拿出5000亿用于全国一体化社会保障建设，那我国社会保障体系就会建得比较好了。今年预计我国总的财政收入能达到8万亿，5000亿还不到整个财政收入的7%。在西方国家，社会保障的支出最低也占财政收入的30%。在当前发展阶段中国每个人享受的社会保障水平跟西方看齐，这不现实，但社会保障在财政支出中的比例，可以提高一些，国家根据现有的财力状况，对农村居民和城市低收入群体多补一点，这是可以做到的。
各地的养老统筹，至少要在市这个层面，在地区这一级实现统筹，不要仅仅在县这一级，县一级的经济实力本身有限。因为地级的统筹有一个好处，地级的内部也有发展差别，通过地级的统筹能够将社会保障原来的发展差别给抹平，这相对容易。当然慢慢过渡到省一级，就是中央要有个总体的社会保障底线，然后各省根据发展水平、收入水平、物价水平和经济能力进行补充的社会保障，两个衔接在一起。
中国正处于城市化的加速期，如何让农民工在城市里定居下来是一个更宏大的问题。其中很重要的一条就是要加快把农民工的社保水平尽可能地和当地城镇居民的社保对接，纳入到城镇居民保障，为农民工的市民化创造条件。现在一些地方也在做这方面的试点，像重庆、成都在搞城乡一体化，广州也在做，就是要把农民工纳入到城镇居民保障里，但也只是限于本市或本省的农民工，能否把这个扩大到所有的农民工？现在重庆在搞两江新区，未来几年要吸纳300万农民工，如果重庆能开一个好的先例，这300万农民工能够包括外地农民工，不只是本地农民工，会更好。
另外，应该一并考虑打破事业单位、公务员和企业的条条块块，建立一个统一的、相对完整的社会保障制度。当然对于有些人员像公务员可以明确规定给予特殊保障。公务员有特权是可以的，但特权应该是有界定的、透明的。新加坡、欧美一些国家都有对公务员在住房和养老上的特殊照顾，这可以防止贪污，可以吸纳更多的优秀人才进入公务员队伍。但一两条就够，不能是无界线的特权，而且要透明运作，不能导致中国这种公务员系统内部部门之间的福利竞争，这就是无界线的。
无论是建立公务员社保体系，还是改革事业单位社保体系，都应该逐步摆脱原有的计划机制下单位的影响。社保应该社会化，比如所有人退休后都应该到社区的社会保障所拿养老金，看病也去那里报销。中国最终应该建立一个自由流动的社保账号，能够随着人的自由流动而转移。而各地的补充保障，也应根据在本地的居住、工作时间长短给一个享受的额度。并且应该建立区域之间对接的保障分享的机制。比如北京500块钱一个月，上海600，你在北京5年、在上海10年，到退休以后有一个核算。这方面是有设计难度，但现在的技术应该不是问题。
南都评论记者陈建利实习生 帅鹏坤 采访/整理
关注收入分配改革系列之三
□王春光：中国社科院社会学所社会政策研究室主任
社保属于二次分配范畴，是调节收入分配差距的。从本源意义上讲，它是为了保障低收入人群，贫困群体能够维持社会基本生存的底线，使所有大众老有所养、病有所医、住有所居，而现在反而变成一种特权，一种特殊的福利，一种单位变相的收入，加剧和扩大了收入分配差距，起到逆向调节收入分配的作用。
中国“社保体制”的独特性
中国所谓的“社会保障”，并不是西方意义上的“社会保障”。西方社会保障制度，开始建立是为了济困。英国的济困法、德国俾斯麦创立的社会保障制度，都是为了解决工业化进程中面临的社会问题，尤其是解决老弱病残贫等人群面临的生活问题。社会保障的理念是，大家都出一分钱、出一份力共同解决社会问题，主要是失业、生存和医疗等问题。但在中国，长期以来有限的社保更多的是作为单位制的主要内容而存在，是一种单位福利。
改革开放以后的社会保障体系，一方面延续了原来的单位保障制度，另一方面真正的社会保障也开始出现。民营企业发展以后马上面临工伤和养老问题。工伤问题首当其冲，养老问题是国家要求企业要实施养老后，民营企业才缓慢推进。另外，城镇中搞个体经营的，自由就业的居民的养老问题是空白；城镇中单位体制外的城镇居民的养老保障、医疗保障，原来也是空白，虽然国家最近也推进了城镇居民的社会保障建设，但保障力度很有限。
在农村，原来除了少得可怜的救济和救助外，根本没有社会保障。现在农村有了新农合，农村新养老保障也在一些地方开始搞试点。新农合的覆盖面已经很广，达到90%以上，但保障水平很低，因此尽管现在农村有了新农合，但仍然没有办法解决农民因病致贫的问题。
社保“逆向”调节收入分配
这样沿袭和演化下来的社保体制大致可分为四块。农村一块，城镇分为三块：体制内是一块，包括机关和事业单位，以及国企；体制外企业，包括民营企业，外资以及股份公司等是一块；城镇居民是另一块。
即使在城镇内部，这三块的保障水平也不一样，最好的是体制内的。当然体制内保障水平也不一样，现在国有企业、垄断行业的社保水平很高，还实行企业年金制，到老了职工可以拿年金；机关和事业单位基本属于原来的单位福利，但总体来讲，体制内的保障水平、质量、内容比其他两块好得多。
体制外企业的社会保障，按要求是职工、企业、政府三方出资，但实际上政府几乎没有出资，而企业承担的缴费羊毛出在羊身上，企业通过一定的手段将职工的一部分收入转变为企业出资的部分，结果这些企业的社会保障都由职工承担缴费。这部分还被作为社会统筹，不少农民工在回乡时拿不到，获益的是当地政府。
城镇居民的社会保障水平在城镇中是相当低的。去年开始一些地方对事业单位的社会保障体制进行改革，其做法是把事业单位的保障水平与市场化企业看齐，就引起很大的反弹。广州先搞并做了一些试点，其改革规定是老人有老办法、新人有新办法，从而导致广州一些大学的教授提前申请退休，所以就搞不下来，很多学者就说为什么机关、公务员不和我们一起搞改革，现在也不了了之。
按道理来讲社会保障体系应是一体的，由国家统一来做，不分行业不分地区。当然中国地域差异大，可以实施全国统筹与地方补充相结合的做法，即社会保障的基本内容和水平是全国统一的，但各地可以根据自身的生活水平和财政收入，做一些补充。从全国横向层面上看，我国现有的社会保障制度被分割为六块：体制内和体制外是一个分割；有单位没单位，有企业没企业又是一个分割；城乡又是一个分割。从全国纵向层面看，我国社会保障体制更加“碎片化”：从中央到地方，统筹单位是不一样的，东部、西部不一样，有的是县统筹，有的是市统筹；区域上也是分割的，社会保障缴费标准不一样，享受的水平也不一样。全国有多少个县市，基本上就有多少个社会保障统筹单位。
如果采用社会结构的视角，就会看到，体制内在中国的阶层结构中是上层，现有这种块块分割的社保体制表明，社会地位越高，享受的社保水平越高，质量越好。社保属于二次分配范畴，是调节收入分配差距的。从本源意义上讲，它是为了保障低收入人群，贫困群体能够维持社会基本生存的底线，使所有大众老有所养、病有所医、住有所居，而现在反而变成一种特权，一种特殊的福利，一种单位变相的收入，加剧和扩大了收入分配差距，起到逆向调节收入分配的作用。从养老可以看出，像北京这种城市，体制内退休后一般都能拿到两三千元，但城镇职工只能拿到几百元钱，体制外企业也就1000多元钱，存在几倍的差别。农村养老则刚刚开始试点，像北京郊区，60岁以上的农村老人每个月200块钱，和城镇养老这一块差距更大，城乡显性收入差距现在约是1：3.3，社会保障水平的差距甚至比城乡收入差距还大。
为什么很多人想往体制内转移？一个是体制内权力很大，可以调动很多资源，第二个原因是社会保障水平很好，很多人愿意在四五十岁后再从体制外转入体制内，退休后就享受到很好的社会保障了。住房福利，住房公积金，经济适用房等，这一块政府机关利用它的职权范围，把能做的都做了。从这个意义上说，中国的社会保障实际上被权力扭曲了，权力作为一种资源配置手段，成为为自己利益服务的一个重要机制，这个问题相当严重。现在要调节收入分配差距，就要对体制内的社会保障进行改革，但是社会保障在任何国家都是刚性的，给了就很难再拿掉或降下去，因为这涉及到很多人的利益，体制内的社会保障涉及到的人也不少，而且他们都是既得利益者，都是有权的人，都是政策制定者和执行者，即使上面有个领导人下定决心去做，也会面对强大的抵制力量，这一部分的社会保障体制改革很难推动。
社保水平差距不断拉大
若从改革的视角看，要减少改革的阻力，体制内的社会保障水平国家应该不要再增长，应保持现有水平，国家要把更多的精力和资源投入到体制外这一块。但体制外面临的一个很大问题就是社会保障建立过程中，体制外企业不是很乐意。提高体制外企业的社会保障水平，就意味着企业的成本增加了，特别是制造业企业。
当前企业最乐意投保的保险是工伤保险，因为这对它们而言是一种风险分散和承担机制。但对于养老、失业、生育这些保险，企业一直持抵制态度，因为参与这些保险意味着企业的成本增加，特别是中国制造业中的劳动密集型企业，本来利润就不高，再承担社会保障，它就更不乐意。除了企业不乐意外，地方政府也不是很积极，地方经济发展还是要靠资本来发展，不少地方不担心劳动力短缺，而担心吸引不到资本。对资本而言，一个很大的吸引力是廉价劳动力，社会保障如果要提高就会提高劳动力成本，地方就难以吸引到资本。当前工人对一些社会保险也不是很积极，特别是农民工。农民工怀疑的是，现在投入的养老费以后是不是能够享受到，预期不明确，二是他们怀疑自己参加养老保险的钱交上去了，企业配套的钱是不是还是从他们身上转过去的。他们想养老，但是体制设计对他们不利，导致他们也缺少积极性。
城镇居民的社会保障水平一直比较低，因为他们的保障缴费很大部分是政府出资的，因为人多，要政府多拿钱，政府也不是很乐意，有不少地方政府也没有足够的财力。农村这一块人口特别多，在发达地区，农村养老保障好搞一些，有些村庄有自己的福利，村庄发养老金。珠三角、长三角等沿海地区农村和大城市城乡结合部的一些地方就是这样，它们有土地租金和集体经济。但我们国家更多的是落后的、欠发达的农村，农民要参加社会保障，就面临着农民自身有没有钱、当地政府有没有钱这个问题。地方政府对农民养老保障建设并不是很积极，现在中央转移一部分过去，但很有限，这些农村地区的社会福利水平是最低的。
所以，受路径依赖的影响，在这种地区分割块块分割背景下，要建立全国一体化的养老格局是一个非常漫长的过程，难度很大，但必须有全国一体化的战略思维和制度安排的前瞻性眼光，要没有这种思维，陷入路径依赖中，以后要统一的话，成本会更高，困难会更大，因为各地方发展速度发展水平不同，差距还在拉大中，社会保障水平的差距也在不断拉大。
应构建全国一体化的社保体制
未来如何构建全国一体化的社会保障制度？现在要先在农村建立一些基本的养老、医疗等制度，先把账户建起来，尽管水平很低，但以后可以慢慢发展。在这个过程中，有些基本的保障是全国一体的，国家要来制定一个基本底线，对于一些贫困的中西部农村地区，如果达不到这些标准，中央政府要着手去做，可以通过转移支付、补贴的方式。按道理现在国家有财力和能力做这件事，这几年也在慢慢推进。农村居民的社会保障，按每人每年200元算，农村9亿人口，还不到2000亿元，如果再增加到300块钱，也就是2700亿元，这并不是一个很大的负担。中央政府如果能拿出5000亿用于全国一体化社会保障建设，那我国社会保障体系就会建得比较好了。今年预计我国总的财政收入能达到8万亿，5000亿还不到整个财政收入的7%。在西方国家，社会保障的支出最低也占财政收入的30%。在当前发展阶段中国每个人享受的社会保障水平跟西方看齐，这不现实，但社会保障在财政支出中的比例，可以提高一些，国家根据现有的财力状况，对农村居民和城市低收入群体多补一点，这是可以做到的。
各地的养老统筹，至少要在市这个层面，在地区这一级实现统筹，不要仅仅在县这一级，县一级的经济实力本身有限。因为地级的统筹有一个好处，地级的内部也有发展差别，通过地级的统筹能够将社会保障原来的发展差别给抹平，这相对容易。当然慢慢过渡到省一级，就是中央要有个总体的社会保障底线，然后各省根据发展水平、收入水平、物价水平和经济能力进行补充的社会保障，两个衔接在一起。
中国正处于城市化的加速期，如何让农民工在城市里定居下来是一个更宏大的问题。其中很重要的一条就是要加快把农民工的社保水平尽可能地和当地城镇居民的社保对接，纳入到城镇居民保障，为农民工的市民化创造条件。现在一些地方也在做这方面的试点，像重庆、成都在搞城乡一体化，广州也在做，就是要把农民工纳入到城镇居民保障里，但也只是限于本市或本省的农民工，能否把这个扩大到所有的农民工？现在重庆在搞两江新区，未来几年要吸纳300万农民工，如果重庆能开一个好的先例，这300万农民工能够包括外地农民工，不只是本地农民工，会更好。
另外，应该一并考虑打破事业单位、公务员和企业的条条块块，建立一个统一的、相对完整的社会保障制度。当然对于有些人员像公务员可以明确规定给予特殊保障。公务员有特权是可以的，但特权应该是有界定的、透明的。新加坡、欧美一些国家都有对公务员在住房和养老上的特殊照顾，这可以防止贪污，可以吸纳更多的优秀人才进入公务员队伍。但一两条就够，不能是无界线的特权，而且要透明运作，不能导致中国这种公务员系统内部部门之间的福利竞争，这就是无界线的。
无论是建立公务员社保体系，还是改革事业单位社保体系，都应该逐步摆脱原有的计划机制下单位的影响。社保应该社会化，比如所有人退休后都应该到社区的社会保障所拿养老金，看病也去那里报销。中国最终应该建立一个自由流动的社保账号，能够随着人的自由流动而转移。而各地的补充保障，也应根据在本地的居住、工作时间长短给一个享受的额度。并且应该建立区域之间对接的保障分享的机制。比如北京500块钱一个月，上海600，你在北京5年、在上海10年，到退休以后有一个核算。这方面是有设计难度，但现在的技术应该不是问题。
南都评论记者陈建利实习生 帅鹏坤 采访/整理
