这才是对港修法没有挑明的一个要害｜文化纵横

✪ 樊鹏 | 中国社会科学院政治学研究所

【导读】近日，香港基本法新修订的两个附件获得全票通过，引发广泛关注。这意味着什么？困扰香港已久的制度漏洞能修复吗？ 本文认为，过去一个时期，香港涌现越来越广泛的“否决玩家”，导致香港政治和行政体制日益碎片化，演变为一个没有任何力量能够有足够权力做出重大决策的体制，这正是香港问题的一个要害。究其起源：（1）英殖民政府在政权交接前设立区议会，使制度架构和选举模式复杂化，增加了行政体系的运行成本和社会阻力，埋下管制碎片化的地雷；（2）回归后的香港立法会由原港英统治者的立法咨询机构转变为代议机构，由此产生一个重要的否决机制，随着香港阶层利益纷争和社会价值分歧的增加，“否决玩家”领域也变得范围更广、数量更大、互动更复杂，由于缺乏一套立法-行政协调机制，加剧了政治“碎片化”程度；（3）香港公共行政体系至今保持高效能，但呈现明显行政碎片化趋势，往往导致一个重大决策历经复杂环节后，失去最佳政策制定或执行的机会。 “否决玩家”的增多与“碎片化”政治直接导致：重大施政难以落实，影响社会发展；有利于强势利益集团，乘机绑架决策；社会保障滞后，香港政治权威与责任缺失，使矛头转向大陆。这恐怕是香港制度改革的一个深层原因。 本文原载《文化纵横》2016年第2期，原题为《“否决玩家”与香港政治体制的“碎片化”》。仅代表作者观点，供诸君思考。

香港回归后的一段时间里，影响“一国两制”和香港长期繁荣稳定的根本性问题似乎没有解决。过去一个时期，“一国两制”下的“高度自治，港人治港”为香港开启了朝向开放、民主的政治实践，但与此同时，香港也由一个政治和行政统合性极强的体制，蜕变为一个在政治、经济、社会和文化诸多领域、体制内外遍布“否决玩家”的碎片化体制。

▍“否决玩家”理论与体制“碎片化”

一个国家写在宪法上的建制与实际政治过程中的权力运行，往往呈现巨大分殊。政治学家台布利斯（George Tsebelis）曾提出，无论任何政治体制，在某种程度均存在诸多“否决玩家”（veto-players），那些活跃在舞台上拥有巨大组织能力的强势“玩家”或新兴政治“玩家”，如果利益分配或分享政治权力的诉求得不到平衡，他们就会利用自身在政治和社会领域的优势，行使“否决权”，破坏政治体制所必要的集中，有时甚至不惜破坏宪制秩序。“否决玩家”还可以分为接受现有体制的玩家和不接受现有体制的玩家，但对于政府有效施政的影响本质是相同的。

“否决玩家”的直接后果是带来体制“碎片化”，使政治体系和行政体系双双呈现高度分散的状态而无法形成发展所必要的集中，前者即“政治体系碎片化”，后者则是“行政体系碎片化”。在“政治体系碎片化”状态下，原本被设计用来防止任何个人专断的体制，演变为一个没有任何力量能够有足够权力做出重大决策的体制。如印度，由于政府和议会党团之间、政府与司法之间、政治家和官僚体系之间各种形式的抵制与否决，在2011～2012年间，印度中央政府曾连续18个月没有任何发展议程，官僚部门的责任能力严重退化，对积极施政表现出极大抵抗。这种体制曾被西方媒体称之为“政治瘫痪”（political paralysis）。

“行政碎片化”主要指的是一国公共行政体系因职权分割、不同部门、系统之间缺乏有效协调、沟通而导致效能低下。20世纪80年代以来，西方新保守主义兴起，行政分权与降低管制成为压倒性改革议程，那些大规模实行降低管制改革的国家，公共行政体制出现过度分权化、碎片化的现象。

▍香港的体制“碎片化”

“否决玩家”和体制“碎片化”的理论视角，为理解香港政治秩序的发展变迁提供了一个很好的视角。回归以来，香港的政治体系已由回归初期统合能力较高的状态向高度碎片化的状态演变，相比而言，其公共行政体制至今仍然保持着较高决策执行力，但大量例证显示，受到政治碎片化趋势的影响，香港公共行政体系的整合程度与管制效能也呈现明显下降的趋势。

第一，政治体制“碎片化”起于回归之前交接期，源于殖民当局的外部植入。

前港英时期，香港的统治体系具有高度统合的特征，英殖民当局在1997年之前是香港唯一殖民宗主国，凭借殖民法权建立统治，港督代表殖民当局行使治权，决策体制与权力分配呈现金字塔形。港督由驻港英军司令部、决策咨询（行政局）、立法咨询（立法局）、行政系统（布政司署）、行政监察系统以及司法系统（最高法院）六大系统组成。此种格局保正了港督的绝对权威。

这种高度统合型的体制，是20世纪70年代麦理浩总督实施改革的前提，也是回归前30年港英政府能够在香港实行大规模社会建设并保持社会稳定、发展的政治保障。港英体制向英资财团开放，除少数华人精英可以通过各类咨询机制参与议题讨论，社会力量几乎被完全排除在外。六七十年代，随着香港中小企业不断发展，专业中间阶层崛起，“两局”加大吸纳华人精英参与。决策与立法咨询机制，表面看是港英统治者与华人精英的共识政治体，但根本目的在于巩固港督的管制权威。当然，当时的社会环境对于维持此种咨询型威权统治也十分重要，香港市民当时对于政府无所期待，也漠不关心，更谈不上民主参与的诉求。回归前“两局”在社会上的影响力和受市民关注程度十分有限。

80年代中期以后，英殖民政府考虑到1997政权交接，开始在香港体制内部植入新的民主生成机制。1982年，港英政府推行代议政制，成立区议会。1985年，区域市政局成立，实行类似市政局的选举制度。然而，叠床架屋的制度架构和极其复杂的选举模式，在事实上增加了行政体系的运行成本和社会阻力，无形中为香港管制体系“碎片化”埋下了地雷。

1991年，港英实行委任制加地区直选；而立法会逐渐由“委任制”改为选举制。至1995年，取消委任制，选举产生60名议员，提前实施了原定1997年开始的选举结构安排。由此，港英主导形成了“两局”（行政局/立法局）、市政局（执行部门为市政总署）、区议会的三级议会体系，成为一个完整的代议制政制架构。这一体制无疑激励了香港的民主参与，但也使香港的政治体制愈趋“碎片化”，不可逆转。

港英政府除通过选举启动政治民主化机制之外，也在文化与社会领域积极作为。从20世纪50年代开始，港英政府有意识地培养了一种区别于中国大陆的文化系统——香港学者陈冠中认为伴随着战后香港本地出生的土生土长的“婴儿潮”一代人成长的，是一种“有主体性的杂种本地文化”，回归前香港至少并存着8个可识辨的文化系统或亚系统。这其中，有“华洋杂居”自然形成的文化系统，但也不乏港英政府文化统治政策的结果。在中国大陆地区“文化大革命”期间，港英当局有意识地在香港发展中国传统文化，其目的在于与中国革命意识形态和中央政治传统区别开来。回归前期，港英政府加紧步伐向香港输入人权观念，并在1991年6月由立法局赶在回归前夕制定通过了《香港人权法案条例》。与此同时，一大批国际NGO组织被允许在香港设立分部，并通过措施开放了社会组织注册管理。

第二，回归以来政治体制“碎片化”程度加剧，且“否决玩家”领域更广、数量更大、互动更复杂。

回归以来的政治实践，有两大特点：其一，保持了形式上的“行政主导”，但引入了诸多拥有否决权的政治“玩家”；其二，中央在宪制层面植入了“主权者”，但受到“高度自治”承诺的制约，并无实际“管治权”。有行政主导之名，而无行政主导之实，有主权，而无治权，有法治而无权威，这在世界范围内都是一个罕见的政治奇景。

《基本法》虽然做出了大量有利于特首决策和施政的制度安排，但香港的政治体制总体看上去更像一个立法、行政与司法三权分立的政制架构，对政治发展产生关键作用的改革集中在立法领域。随着香港特区政府的成立，香港立法会由原港英统治者的立法咨询机构转变为香港市民的合法代议机构，虽然种种改革顺应了民主发展的潮流，但也使香港体制中增加了一个重要的否决机制，甚至成为社会层面民主大变革的“引擎”，这是香港体制趋向政治“碎片化”状态的关键。

表1列举了立法会回归以来选举办法的变化，根据《基本法》第68条的规定，全部议席由选举产生，每届任期为4年。《基本法》附件二规定了首三届立法会的组成方式，并规定逐届减少选举委员会选出的议席，这增加了香港泛民主派在立法机制中的参与机会。

应该说《基本法》的政制设计极富远见，尤其是提名委员会的安排，使香港免于陷入民粹主义的陷阱，但《基本法》的制定显然没有预料到回归以后政党政治发展对立法会的巨大影响。回归以来香港的政党政治发展极快，但同时却也极不成熟——政党有政策研究功能，但不以执政和政策制定为目标，因此现存政党内缺乏一套党内运行的立法-行政协调机制。同时，没有指导政党发展的意识形态纲领，易于使党团成员陷入无信的境地，没有产生政治人才的良好土壤。特定政党政治影响下的香港立法会，既不同于议会民主制国家，也不同于总统制国家，当选议员与行政首脑之间既无政治契约关系，议员个人甚至也缺乏必要的党纲党纪约束。从分配机制来看，香港更无西方国家常见的“政治分赃制”，使支持施政的议员可以分享政府职位和资源，在香港现任54名政治委任制官员中，仅有4名拥有立法会议员履职背景。当选议员既无参政功能，也无参政历练，因此现实中主要角色在于对特首施政实行审查与否决，“拉布运动”是“否决政治”最突出的表现，为否决而否决，使回归后的香港体制更趋政治碎片化。

回归以来，香港的政治文化也经历彻底转变。阶层之间以及阶层内部的利益纷争与张力日增，除了围绕政制改革以及其他政治议题所谓的“建制派”和“泛民主派”两大阵营的对垒以外，社会价值分歧也日益增加。围绕环保、规划、文化以及文物保护等具体议题，形成了各式各样的“主义”。使香港体制的“碎片化”程度不断加剧。政府施政，不仅需要面对政治领域立法会、区议会的否决权，还有来自经济领域地产寡头（重大利益集团）、一般工商业团体的压力。而社会领域的“否决玩家”更是蔚为壮观，既有“学民思潮”这类激进反对派组织，也有在文化保育运动中摇旗呐喊的各类文化团体和新兴环保团体，还有面目繁多的“本土”力量登上政治舞台，令人眼花缭乱。

第三，香港公共行政体系至今保持较高效能，但呈现明显行政“碎片化”趋势。

香港有世界上一流的公共行政体系，其施政效率和清廉程度在世界银行、透明国际等国际组织排名中位居前列。自70年代起，在时任总督麦理浩的推动下，香港公共行政体系逐渐形成了自己的特点，这包括决策与执行体系的分离和细化，职位的清晰界定与部门间的高度分隔，法律对行政体制的规范，行政体制的高度程序化，以及透过广泛的咨询机制实现政治问题行政化。

凭借行政体制的这些优势，香港经济在70年代高速发展。回归后，香港基本延续了其法治与行政体制，将所有行政部门自上而下地划分为相对独立的“司－局－署（处）”。在行政哲学上，继续奉行低税制的政府，积极不干预主义的经济发展思维，以及由财政盈余引导的政策与公共服务改革。

回归不久，亚洲金融风暴爆发，社会安全福利与保障期待上升， “积极不干预主义”的管治哲学遭受冲击及挑战。港府为增强积极有效的施政能力，降低民主选举对行政体制的影响，果断废除了由港英殖民政府打造的“三级议会”模式中的“市政局”与“区域市政局”。为增强对全球化压力的回应，加强对市民和工商界的服务供给，特区政府还对行政体系进行了大幅调整，重点改革了介于政策层和服务执行层中间的政府决策局。

然而，回归以来香港的公民社会日趋成熟、活跃，立法会成为新兴政党的问政舞台，决策过程也无可避免地出现了政治角力与谈判，传统“行政吸纳”模式和旧有的咨询政治渐失实效，行政部门改革回应不了新冒起的公民社会参与要求。在这一背景下，2002年立法会通过高官问责制实施方案（“政治委任制度”），初衷在于加强政治问责，增强统筹决策能力，但在实际运行中，问责团队多数成员从体制外引进，许多高官实际既无领导决策经验，甚至对行政执行团队的运作也缺乏充分了解，因此大多数决策仍然是一个“自下而上”的过程，在政治--行政发生冲突时，往往会产生极高的沟通与信任成本，损害部门施政效率。

除高官问责制以外，伴随着新型政治生态变化而来的乃是不同阶层、界别与利益群体对政府援助、介入与规划的各种诉求。政府为提供更多公共服务和监管职能，大大拓展了法定机构和公营机构的运用规范，截止到2014年，香港共有256个法定组织。然而大量法定机构的运行也产生了一系列负面效应，如行政总裁权力过大，成员的委任透明度不够，代表性不足，常遭市民诟病，利益冲突的问题常常引起关注，资源利用不受立法会监管。

今天港府的行政体系，既有问责制团队与行政团队之间的划分，又有独立行政辅助系统和监察系统（申诉专员公署，廉政公署，审计署，公务员叙用委员会）与问责团队和行政团队之间的制衡，还有行政团队执行机构与法定机构和公营机构之间的分割，与港英时期比较，现行体制虽然可以更加凸显廉政（高官问责制）、制约（辅助系统）、多元治理（大量公营机构和社会组织托底服务）等与时俱进的价值理念，但是却大大增加了行政运行的信息乃至信任成本。即使在行政体系内部（不考虑立法环节的否决），一个重大决策也要历经从论证、决策、检查、执行、委托承包、评估反馈等数轮循环往复，往往失去最佳政策制定或执行的机会。

▍香港体制“碎片化”的后果与影响

显然，在新的宪制结构和社会结构巨变下，以选举机制和社会动员为基础，少数拥有组织和动员能量的“否决玩家”式政治参与取代了传统“行政吸纳”模式和咨询政治，成为影响香港政治和社会发展的最大变量，产生了系列消极后果。

第一，重大施政难以落实，影响社会发展。

回归之前，港英政府维持着绝对行政主导的局面，这是自20世纪70年代以来推动大规模社会建设的重要前提，港督麦理浩推行百万人口的“公屋计划”，在数年内便得以有效实行。然而现行香港行政--立法关系架构下，包括立法会、区议会、工商界利益集团、环保团体、新兴政治社团等体制内外各方面遍布“否决玩家”，在这一体制中，港府要想推行有为施政、有效施政，可谓难上加难。

两层议会是现有体制中最重要的“否决玩家”，他们虽然接受现有体制，也在体制框架内展开政治参与，但是他们往往基于自身政治算计，行使对政府施政的否决权。以香港著名的西九龙文化功能区建设项目为例， 1998年董建华在施政报告中就宣布“西九龙文化区计划”，尽管该计划是促进香港长远发展的一项战略投资，但历经十年，两届政府无所作为。2013年，行政长官梁振英会同行政会议批准《西九文化区的发展大纲》，计划得以启动，但近期仍有议员提出质疑，并提出新增文化建设项目，若得通过规划要大幅改变，且需启动漫长的咨询及评估，将直接影响文化区落成进度。

关涉民生的社会建设滞后是受“否决玩家”和“碎片化”体制影响的另一实例。港英时期行政主导下，基础设施改造以及建设项目可谓畅行无阻，如70年代香港荃湾曾因西楼角公园建设爆发大规模警民冲突，政府强行征地，最后还是以政府有效建成而告终。而当下阶段，尽管全港亟须扩大公有住房建设，梁振英也在2014年施政报告中努力推动，但需克服重重政治关口，即使立法会获得通过，仍有18个区议会反对在本区内建设公屋项目。

民主化改变了香港的政治环境，也改变了香港的社会环境，环保团体与文化保育团体是香港社会领域的新兴“否决玩家”。早在麦理浩改革时期，香港就开展过全港清洁运动，但主要局限于政府自上而下发动，环保团体在香港处于弱势地位。进入新世纪以来，香港社会环保意识与法治观念变迁，环保力量参与到担当监察政府施政的角色。今天香港的大型基建项目均需通过环评程序，辅之以环保咨询工作。香港新机场建设，需新增一条跑道，按照法定环评程序，要拖延至2023年方可建成。

文化保育力量是社会领域另外一支影响施政的重要“玩家”。回归以来，香港民间对保育本地和前殖民地文化的意识日渐高涨，其运动几乎与民主化诉求同步发展。2006年保留旧中环天星码头和皇后码头事件，反映出民间开始反思以往发展忽略经济发展与文化遗产保育的平衡，以此事件为拐点，香港文化保育运动风起云涌。近年来大量文化保育团体不断批判政府“经济--文化”二元思维，反对政府主导，要求民间参与。在社会外压效用下，文化保育已占据重要政策议程。

第二，现有体制有利强势利益集团，乘机绑架决策。

根据“否决玩家”理论，如果缺乏强力的宪制框架和有效的政治权威对否决玩家进行约束和规制，就会加剧少数玩家与社会大众之间的利益分歧和观念冲突，演变成为少数玩家主导的“碎片化”体制。政治过程和经济社会政策也随之沦为少数社会强势利益集团所主导，政治体制进而处于失衡状态，其合法性随时面临社会大众的挑战。

前港英政府在漫长的殖民统治过程中，一直在寻求上述平衡。一方面，他们代表宗主国统治，从立法、行政和政策各方面极力维护英资的政治权益和商业利益，但另一方面，他们也是香港实际的治理者，对香港社会发展与市民安全守土有责，对统治集团和社会大众的利益进行有效平衡。这一过程中，形成了颇具特色的政治体制，曾被概括为“行政吸纳政治”（金耀基）、“咨询性政府”（英定国G. B. Endecott）、“非政治化的政治体制”（关信基），其共同点在于该体制以多点的政策“输入”和集中的政策“输出”相配合。社会意见指向权威中心，由权威中心对政策意见进行统合平衡、吸收，正是在这个意义上，香港的政治体制也被称为“仁慈独裁制”（刘兆佳），其中，“仁慈”从一个侧面反映其决策咨询的开放性，而“独裁”则代表了决策的有效性。

回归以来，伴随着民主进程的发展，原有的“行政吸纳政治”的机制已被打破，政策网络无限开放，决策则呈现去中心化。而今咨询主体（行政主导）已不是唯一的管治权威，包括立法会、区议会、社会团体都事实上具有否决权的重大玩家。在貌似多元的参与结构下，强势商业利益集团往往是最大的赢家，他们既可以避免西方民主国家因民主选举产生的“福利扩张”累及工商业的风险，又可以利用多重否决者来游说，反对那些侵害本集团商业利益的施政计划。在香港的土地政策、公屋兴建滞后等现象背后，均能看到社会强势利益集团的影子，他们通过各种政治纽带和广泛游说参与到政治游戏中来。

第三，社会保障建设滞后，权威与责任缺失使矛头指向中央。

香港是世界范围内受新自由主义影响最为深刻的地区，夏瑛与王绍光在2010年的一项研究表明，相比于其他经济体，过去30年香港的贫富差距恶化程度显得尤为突出。就人均收入而言，它是世界上最富裕的经济体之一，而就家庭收入不平等状况而言，它却是世界上最糟糕经济体之一，而且情况还在不断恶化。2013年9月，香港特区政府扶贫委员会公布生活在“贫穷线”（三口之家月收入11500港元）以下的香港家庭占到全港家庭的19.6%。又据香港大学周永新教授对香港贫困状况的最新研究，目前香港40%的劳动力即约为130万的人口可以归入“新贫穷人口”（月入1万到2万港币之间），而四年前这个数字是100万，这意味着越来越多的香港大学生，一出校门就要迈进贫穷的行列。

与日益严重的社会分配恶化形成鲜明对照的，是社会保障建设的滞后。1997年亚洲金融危机之后，香港放弃了扩展公屋计划，住房问题成为香港最大的民生之艰。包括综援在内的社会保障水准，近年来的相对水平也呈现下降趋势，人口老龄化也对社会保障建设提出了严峻考验。港府至今没有发展出一套覆盖面广泛、保障能力充足的社会保障体系，尽管特首梁振英已经释放了“适度有为”的哲学来替代“积极不干预主义”，但并未拿出实质性的发展规划。

回归以来，表面看香港市民的政治诉求压倒一切，但实际上整体福利需求有增无减，这与过去香港市民“各扫门前雪”、对政府无所期待的情形不可同日而语。如果中央和港府仅仅着眼于处理香港的民主诉求，而忽略了大众的社会保障诉求，将对香港的社会结构造成进一步损害，进而危及更长远的稳定。民主运动的长远逻辑在于通过选举机制改变香港现有政治机制，实现管治队伍更多关怀市民的福利供给，抵制亲资本、亲工商界的政策机制。但民主化的短期效用却显而易见，它在事实上弱化了行政权威，使社会无法识别真正的权威，也即无法落实责任，最终的结果是将矛盾的焦点和斗争的矛头指向中央。

▍结语

回归以来，香港事实上经历了后殖民地国家和地区普遍经历的民主化浪潮，经历了一次扩充社会权利以及对政治权利再分配的过程。在这一过程中，香港正在由一个统合性极强的政治体系，蜕变为一个在政治、经济、社会和文化诸领域遍布 “否决玩家”的碎片化体系。

作为“一国两制”实施基础的《基本法》，中央寄希望于通过一种保持主权、高度下放治权的方式，既保持香港回归祖国，又能够以“爱国者治港”的方式回应港人发展诉求，以高度自治的灵活性处理将来可能发生的管治难题。过去一个时期，中央围绕香港行政、立法、司法的一系列宪制安排，向香港社会做了妥协与让步，也充分考虑了回归以后香港市民公民权利意识普涨、政治上追求进步的潮流。但客观来说，过去一段时间里，无论是《基本法》的宪制安排，还是中央作为主权者所享有的“全面管治权”，事实上都没有对政治和社会领域的“否决玩家”实施约束和管治。

体制碎片化在今天的全球政治中都具有一定普遍性，它与一个国家的文化、宪制甚至一段时期以内的社会权力格局存在直接关联，要从根本上消除，十分不易。对于中央立法者来说，在一个缺乏稳定的政治秩序的环境里，当先期承诺的宪制安排与现实政治实践之间出现巨大鸿沟，是继续延续传统思维，抑或重申主权者的政治责任，创造新的政治资源来巩固宪制基础，是治港方略中无法回避的问题。在发展民主的同时，着眼于以更加有效的举措加强政治权威、培养政治人才并加速社会建设，进而巩固宪制基础，实现长期繁荣稳定，香港还有很长的路要走。

本文原载《文化纵横》2016年第2期，原标题为《否决玩家”与香港政治体制的“碎片化”》。欢迎个人分享，媒体转载请联系本公众号。