地名管理应当遵守的三个原则

文/乔新生

原载于《现代物业·新业主》2019年6期/总第461期

海南省民政厅发布的关于清理整治不规范地名清单文件在社会上引起轩然大波。部分学者认为无论是从建筑物名称还是从当地居民的习惯来看，如果为了解决海南省“大、洋、怪、重”不规范的问题，而改动现有的地名，必然会产生负面的社会影响。这项政策涉及的有关企业已经通过正当程序向海南省民政厅反映自己的诉求，海南省民政厅已经收到有关申请并且将依法作出决定。

之所以出现这一风波，是因为我国在地名管理问题上出现了偏差。一些地名管理机构在地名管理过程中屈从于房地产开发商，城市标志性建筑物上出现了许多崇洋媚外的名称。当地地名管理机构根据建筑物的名称确定当地的地名，从而导致“维也纳、布鲁塞尔、华盛顿、曼哈顿”成为中国城市的地名。

地名问题不仅是地名管理机构的问题，同时也是我国企业注册登记的问题以及商标管理的问题。如果企业注册登记过程中，市场监督管理机关没有对企业的名称进行仔细审核，或者在商标注册过程中商标注册机关没有严格依照商标法的规定进行仔细调查，那么，根据建筑物命名原则，很可能会出现许多崇洋媚外的地名。

早在上个世纪80年代，我国就已经颁布了《地名管理条例》，对地名实施法制管理。不过令人感到遗憾的是，这部改革开放初期颁布的行政法规显得过于原则和抽象，缺乏惩罚性条款，没有一个完整的法律规范（法律规范应当包括假定、处理、制裁三个要素），因而在实施的过程中出现了被忽视的现象。根据《地名管理条例》的规定，地名包括自然地理实体名称、行政区划名称、居民地名称、各专业部门使用的具有地名意义的名称等。我国后来颁布的《行政区划管理条例》以及企业名称登记管理和企业注册规定已经取代了《地名管理条例》的有关规定，因此，无论是房地产开发商还是地方政府部门在地名管理过程中都有意或无意背离了《地名管理条例》的规定。

地名承载着一个地方的历史和文化，反映一个地方经济社会现状，地名具有非常重要的历史意义和现实意义。我国地名管理之所以出现争议，一方面是因为忽视了地名所包含的历史价值和人文因素，另一方面则是出于商业利益的考虑。房地产开发商习惯于选择使用外国城市的名称，而民政主管部门在核准地名过程中，根据房地产开发商的建筑物名称确定地名，从而导致城市出现了严重的“崇洋媚外”现象。它反映了部分中国公民的心理诉求，同时也反映了市场经济条件下文化发展变化的轨迹。

问题根源找到之后，解决问题的思路非常重要。如果解决我国地名中存在问题的过程中，没有严格依法办事，那么就会出现巨大的争议和不必要的诉讼。譬如，清华大学起诉北京之外的一家幼儿园，理由是该幼儿园使用“清华幼儿园”的名称。该幼儿园对外宣称，因为幼儿园所在地是“清华路”，因此幼儿园自然而然被称为“清华幼儿园”。而清华大学诉讼的理由是，依据是国家商标法，幼儿园的名称和清华大学容易出现混淆，因此幼儿园必须更改名称。既然清华大学认为远在千里之外的一家幼儿园可以让人们把幼儿园和清华大学混淆在一起，且依照商标法的规定，清华大学已经注册商标而很有可能会胜诉，那么清华大学是否会要求全国各个城市都要取消“清华路”呢？

笔者认为，地名变更必须遵守以下几个方面的原则：

法制原则

由于地名承载着一个地方历史和文化，地名变更必须考虑到当地的历史变迁和现实状况。在法律适用过程中，应当充分考虑各类法律规定而不仅是考虑有关某一方面的法律规范。从清华大学诉讼案来看，如果只考虑到商标法的规定，而没有考虑到城市地名实际情况，那么，司法机关判决的时候有可能会顾此失彼。

当然，从我国《立法法》角度来看，司法机关在法律和行政法规选择过程中，应当选择优先适用法律，因为法律的效力高于行政法规。如果企业名称和地名出现纠纷，那么，应当根据企业名称注册登记的规则以及地名管理的规定进行分析，如果企业注册登记的名称不符合我国企业注册登记规则，应当提请我国企业注册登记机关依法加以纠正；如果企业注册商标违反我国商标法规定，那么，有权机关或者个人可以依照我国商标法的规定，申请注册商标无效。

总之，在地名管理过程中，既要看《地名管理条例》的规定，同时又要注意企业注册和商标注册法律规范；既要考虑到我国地理标志的有关规定，同时要考虑到企业装潢是否符合反不正当竞争法。如果没有统筹兼顾，那么，在有关地名管理过程中难免会顾此失彼。

“名从主人”原则

在我国语言学中有一个基本原则，那就是“名从主人”。这一原则不仅适用于地名，而且适用于每一个人的姓名。著名作家贾平凹把自己的名字叫作贾平凹（wā），新闻媒体在广播这位作家作品的时候使用的是贾平凹（āo）。新闻媒体没有意识到，在语言学上名从主人，如果作家自称为贾平凹（wā），那么就应该尊重主人自己的用法。在地名中也存在这种现象，如果当地居民使用方言，而在新华字典标注标准读音，就应当尊重当地方言的叫法，把地名标注为多音字。

这是一个最基本的语言常识。拓展开来，确定一个地方地名的时候，如果约定俗成，譬如使用“维也纳”，那么，虽然仍然会让人联想属于外国名称，但是，由于当地居民早已习惯使用“维也纳”名称，管理机构确定地名的时候就应当给予必要的尊重。我国著名通信设备制造企业华为公司建设自己的科技园区，几乎所有街道和建筑物都使用外国的地名。如果不尊重华为公司员工的意见，那么确定有关建筑物和地名的时候一定会凭想当然办事。

《地名管理条例》规定，地名应当“尊重当地群众的愿望”。如果只是按照我国《地名管理条例》进行衡量，那么，海南的管理机构这次可能有些矫枉过正，修改之后反而会造成不必要的麻烦。既然坚持以人为本的发展理念，强调必须以人民为中心的服务导向，那么在有关地名修改问题上一定要充分听取当地居民的意见。如果当地居民认为已经出现的名称不合时宜，应当“与有关各方协商一致”，修改地名；如果当地居民已经习惯使用现有地名，他们则实际上已经赋予了地名新的含义，完全不用担心“崇洋媚外”。

部分学者认为按照这样的原则可能会出现“法不责众”的现象。如果当地居民普遍认为不需要修改，地名管理机构就没有必要修改地名。这种说法有一定的道理。坚持名从主人原则的同时，必须履行法定的程序。比如，可以颁布地方性法规或者地方政府规章，提交地方人大常委会广泛征求人大代表的意见，也可以根据地方政府规章征求当地居民的意见。

当然，由于地名修改涉及方方面面，地方政府决定修改地名的时候一定要做好充分的准备，对那些反对修改地名的居民应当做好耐心细致的说服工作。与此同时，应当根据法定的程序，修改有关地名标志，因为只有这样才不会引起不必要的纠纷。

合理性原则

中国是一个泱泱大国，也是一个文明古国。几千年文化传承中会出现许许多多的文化现象，这些文化现象体现在名称上就会出现许多意想不到的名称。那些稀奇古怪的地名是否需要修改，既要看其中所包含的历史文化元素，同时也要看时代发展的需要，如果在修改过程中瞻前而没有顾后，顾此失彼，地名的修改必然会引起新的争议。

例如，北京市许多地名仍然带有传统的色彩。“公主坟”就是一个典型的带有古代烙印的地名，然而北京市政府并没有修改“公主坟”的名称。台湾著名的剧作家根据这一地名演绎出的电视连续剧曾经风靡大江南北。当然，有些地名已经无法与现代北京相适应，譬如古代太监生活的地方叫“中官村”，而现在其所在的海淀区已经变成了北京乃至整个中国的文化科技中心，因此北京市地名管理机构将名字改为“中关村”。其中小小的变化反映出对历史的尊重，同时也反映出时代的要求。北京著名的食品一条街，过去叫“鬼街”，由于人来人往，为了打消人们的恐惧心理，改名为“簋街”，既反映出街道经营的特征，同时又能避免给人们留下心理上的阴影。

地名修改同时还要考虑到经济方面的因素。修改地名动辄需要花费上百万元甚至数千万元，如果一个城市改名有可能会耗费上亿元的资金。因此，地名的修改必须慎之又慎，不到万不得已，不要修改地名。

笔者提出地名修改必须遵守法制原则、名从主人原则和合理性原则，是希望我国地名修改符合历史和现实发展规律。一些地名在特定历史条件下具有非常重要的文化意义，但是，如果永远生活在过去，而忘记了现在和未来，那么，地名修改过程中就必然会出现严重的失误。我们非常了解海南省地名管理方面所面临的困境，海南省民政厅已经从善如流，要求有关企业上报他们的意见，以便最终确定是否修改地名。

作者为中国人权研究会理事、海峡两岸关系法学研究会理事、中南财经政法大学教授