住房短缺，贫民窟广布、环境污染严重……伦敦是怎么“治病”的？

什么是城市病？

按照“城市病”形成的结构性原因看，“城市病”可分为两大类：一类是因结构性问题形成的城市病，可称为“典型城市病”；另一类因非结构性问题形成的城市病，可称为“非典型城市病”

具体来说，“典型城市病”指的是在还历史欠账时出现了体制变动使城市化潮流呈现出爆发性增长。就历史欠账来说，计划经济条件下对户籍制度、就业制度、产业布局、社会发展都有一种似乎非常周密的考虑，但实际上造成了严重的结构性问题。只不过当时的生产规模和居民需求都非常低，有些问题也被计划经济体制强有力的控制系统暂时遮蔽了。

而当体制开始变动以后，这些问题就立即暴露出来了，如人口拥挤、交通堵塞、住房紧张、环境污染等问题。值得注意的是，原有的计划体制下的这些城市病，随着生产规模和人口流动规模扩大，在市场经济体制环境下迅速严重起来，并使得先前的单一问题交织起来。而且，随着新的技术、能源、工业的发展以及社会利益格局的日渐多元化，一些新型的城市病问题不断涌现，如城市的安全稳定问题就是当前乃至未来相当长时期的一个重大的城市问题。

“非典型城市病”指的是随着城市化的高速发展而产生出来的一些与人本身有关的城市病态问题，如抑郁症问题、青少年犯罪问题、乞丐问题、买房焦虑症、自杀狂想症、城市夜生活综合症、交通拥堵恐惧症、手机综合症、鼠标抖动症、宠物综合症、网恋问题、宅男宅女问题等。

通过以上两种类型的城市病的介绍可以看出，前一种类型主要针对的是城市系统本身的病症，并主要以城市基础设施为载体而呈现出来的；而后一种类型主要针对的是生活、工作于城市之中的不同个体和群体，主要是以人本身的病症为表现形式。两者之间实际上具有内在的紧密关联，并具有相互联动和转化的效应。本文主要关注的是前一种类型，即典型城市病问题，并且，从城市功能的角度，并考虑民意。

伦敦的城市病

伦敦是英国的首都、欧洲第一大城市以及第一大港。通常所说的伦敦指“大伦敦”地区（Greater London），是包括32个伦敦地方行政区以及伦敦金融城——“伦敦市”（City of London）——在内的区域，总面积约为1579平方公里；伦敦都会区范围总面积则超过1.5万平方公里，人口超过2000万。“大伦敦”地区又可分为内伦敦（大致相当于中心城区）和外伦敦。内伦敦包括13个自治市，总面积300平方公里，2006年人口约272万，人口密度为9050人/平方公里。

以下所称伦敦指大伦敦地区，共33个自治市。如前所述，在伦敦开始工业化进程以来，人口也经历了先增加后减少的过程，1939年，伦敦人口达到顶峰——约为860万人，之后的近50年里伦敦人口一直呈下降趋势，20世纪60～70年代，下降趋势尤为明显，到1988年，伦敦人口达到最低点——仅有673万人。之后，又开始回升，到2007年中，伦敦人口达到756万人。

在20世纪初期到中期的几十年内，伦敦人口由400万增加到800多万。在这一过程中，急剧膨胀的人口使得城市住房短缺，贫民窟广泛分布；公共卫生设施严重不足，空气及水源污染严重；就业竞争激烈，工人处境艰难。

当时，由于伦敦市中心区域集中了多数就业岗位以及商业服务设施，每天在高峰时段有超过100万人口进出中心城区，造成该区域严重的交通拥挤，区域内平均车速只有14.3公里/小时，成为全英国最拥挤的区域。

在1952年12月4日，更是出现了“伦敦烟雾”事件，由于严重的空间污染，加之伦敦上空的冷高压导致大气湿度增加，风力微弱，污染物难以扩散，浓厚烟雾弥漫五天之久，几天内死亡人数比平时增加了4000人。

进入20世纪60年代，伦敦也经历了经济转型，制造业呈现明显的衰退，相当数量的工厂关闭（直接造成20万人失业），部分企业向伦敦之外的地区转移，制造业部门出现大量失业，除产业国际竞争力因素外，更主要的是受发展空间狭小、土地价格昂贵等因素影响，在产业生产急需大规模空间时，城市有限空间束缚了其扩张。

1973～1983年的十年间，伦敦制造业的工作岗位减少了21.8万个，伦敦的就业人口也从1961年的430万人降到1985年的350万人，出现了整个社会就业减少的局面。这一时期，伦敦的经济处于长达20多年的萧条之中。从1984年起，基于金融和生产者服务的经济进入一个新的快速发展阶段，伦敦各行业就业人口比重发生了显著变化。1981～1987年，服务业发展带动了整个社会就业的增加，在经历了25年的就业人口净减少后，首次出现就业净增加，而在就业结构上，也从制造业为主转变为服务业为主。

伦敦应对“城市病”的经验

伦敦有针对地治理城市病始于20世纪30年代。主要措施包括规划与立法引导、构建完善的交通体系、加强住房保障等。

（一）规划与立法引导城市功能疏解

为防止伦敦无限制地蔓延，英国政府通过一系列立法和规划，缓解了大伦敦地区人口高度集聚、城市功能过度集中的问题。1937年，英国政府成立了“巴罗委员会”，负责伦敦地区的规划。

1938年又颁布了《绿带法》，该法规定，在伦敦周围保留宽13～24公里的绿带，在此范围内不准建工厂和住宅。

1946年《新城法》通过后，掀起了新城建设运动，到50年代末，在离伦敦市中心50公里的半径内建成8个被称为伦敦新城的卫星城，旨在解决城市人口集中、住房条件恶化、工业发展用地紧缺等问题，实现“既能生活又能工作，内部平衡和自给自足”的目标。为了达到这个目标，新城一方面吸引企业迁入，同时，建设完善的基本生活服务设施，以满足居民工作和日常生活需要。但就当时的情况看，由于新城人口大部分来自外地，在某些方面反而增加了对伦敦的压力。

60年代中期，大伦敦发展规划编制，旨在更大的地域范围内解决伦敦及其周围地区经济、

人口和城市的合理均衡发展问题。正是从这一时期开始，以大伦敦地区为核心，形成了伦敦—伯明翰—利物浦—曼彻斯特城市群，伦敦都市圈由封闭到放射，既形成了具有世界影响力的都市经济区，也避免了单中心城市高度集中的城市功能。

1992年，伦敦战略规划委员会提出了“伦敦战略规划白皮书”。

1994年该委员会又发表了新的伦敦战略规划建议书，明确指出伦敦大都市圈和东南部地方规划圈之间的关系和发展战略。

构建发达的地铁网络和完善的公交系统，是伦敦应对交通拥堵的重要方式。伦敦地铁线路超过400公里，目前，75%在中心区上班的人群通过铁路网络。此外，伦敦还大力发展公交车专线，拥有近300公里的公交车专线，并且采用低票价吸引公众通过乘坐公交车的方式出行，例如，伦敦18岁以下的青少年都可以免费乘坐有轨电车和公交车。此外，伦敦提出“为拥堵埋单”的计划，即征收拥堵费，通过实施这一计划，在伦敦中心区特别路段的交通量明显减少了10%～30%

（二）完善多样化、分层次的住房保障体系

伦敦住房政策演变可以分为两个阶段，20世纪70年代以前保障城市居民的基本居住空间是住房政策的核心问题。这一时期，伦敦住房保障措施主要侧重于单纯的住房政策和金融政策。自20世纪70年代开始，伦敦政府加强政策调控，实行住房制度改革。伦敦政府于1980年、1984年、1986年相继颁布了《住房法》《住宅与建筑法》《住宅与规划法》等，自此之后，政府持有的公房开始大规模出售给普通居民和其他私人机构，鼓励居民通过租房、抵押贷款购房等方式解决住房问题。

伦敦的住房居住方式分为三种类型：一是自有住房；二是租住私房；三是租住政府公房。为保障公民的居住权，政府采用了与居住方式相对应的、分层次的住房福利体系。伦敦政府通过这种层次分明的住房福利体系，使得英国自有住宅家庭的比例从1979年的55%增加到1991年的68%。

2004年《住宅法》对购买权制度在1985年《住宅法》的基础上，针对实施中的现实问题对其进行了系统的修正。2005年底，在购买权制度实施25周年之际，根据英国政府的统计，通过购买权制度予以出售的公共住房共达291万套。

可以看出，伦敦住房供应逐渐转向市场机制，政府在减少干预的同时，也通过住房补贴等保证了弱势群体的住房问题，实现了市场机制与政府干预的较好结合。目前，英国居民中有68%的拥有自有住房产权，另外32%的居民租赁住房，其中22%的居民从当地政府租赁公有住房、10%的居民租住私人房屋。

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“城市病”防治

刘洁 社会科学文献出版社2017年12月出版

内容简介：本书以四个问题为线索（『城市病』是因为『人满为患』吗？如何看待城市人口承载力？中国超大城市『城市病』的制度性根源是什么？北京市如何缓解『城市病』？），通过理论基础、制度分析和专题报告三个篇章对中国超大城市人口调控与『城市病』防治进行了深入系统的研究。理论分析篇主要对城市人口承载力进行理论研究，制度分析篇对中国超大城市『城市病』的制度性根源进行深入研究，专题报告篇以北京（中国超大城市中『城市病』最为典型和严重的城市）为例，通过四个专题报告回答如何缓解超大城市『城市病』。

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