美国的金融霸权与金融外交

近日中美贸易战愈演愈烈，这让我们不禁对现有的国际贸易体系产生了相应的思考。布雷顿森林体系的崩溃结束了黄金在国际货币体系中的本位货币地位。为重振因美元黄金“双挂钩”的内在缺陷而逐渐衰落的金融霸权，美国通过一系列的金融外交活动将国际本位货币从资产货币（黄金）成功过渡到债务货币（美国国债），并通过石油美元定价机制和金融自由化将石油输出国与新兴国家纳入美元债务循环体系，使之成为美国以对外负债维系金融霸权的重要支撑力量。本文将对美国的金融外交政策做详细分析

美国选择政府债券作为黄金的替代品并将其作为金融外交的利益交换工具绝非偶然，这与美国的政府决策过程和其间的政府行政部门、国会和社会力量对决策系统的作用环节、作用力度都密切相关。

金融外交的概念

我们认为，“金融外交”中的“金融”对“外交”进行了限定，或者限定了外交的目的，或者限定了外交的行为方式，或者对外交的目的和行为方式同时进行了限定。只要符合这三种“限定”情况的其中之一，都可归为“金融外交”。即“金融外交”是这样一系列制定并实施的对外交往政策与行为，它既包括以金融手段实现国家的金融或非金融利益，也包括以非金融手段实现国家的金融利益。从美国霸权的发展历程来看，在霸权初期，美国多以非金融手段实现国家的金融利益，而在霸权鼎盛时期则转变为以金融手段实现国家的金融与非金融利益。

金融外交的金融元素

金融外交有别于其他形式外交的关键在于，这种形式的外交将政府力量与市场力量相关联，政府从决策制定到付诸行动以“金融”所代表的市场力量为依托。若要金融外交达到预期效果，便要对市场力量中的金融元素进行充分的利用。金融的本质是资金的融通，因此，金融外交中所依托的金融元素也是围绕“资金”与“融通”而产生的。

（1）货币

货币是金融外交中最基本的金融元素。在金融外交中，这一元素往往通过货币的价值尺度职能发挥作用，具体表现为货币兑换（即汇率）和货币计价。金融外交中的货币兑换元素，也就是常说的汇率外交，通常服务于一国的国际收支政策或目标，例如，1985年后的《广场协议》和《卢浮宫协议》都是美国运用这一元素进行金融外交的典型案例。货币计价元素的应用主要体现在国际大宗商品的计价以及围绕大宗商品交易而衍生出来的金融工具的结算。这一元素主要服务于一国对国际大宗商品价格的把握，尤其是具有战略意义的基础能源和农产品的价格。

（2）金融资产

金融资产是承载金融资本流动和存储的载体，它的构造与设计是资金价值实现跨期交换的基础。这一元素通过成为政府或金融机构的对外投资标的来连通国家间的对外资金往来，构建政府部门间的债权债务关系。一旦金融利益关系形成，金融外交便有了谈判的筹码，这也意味着外交有了进行的理由和利益交换的空间。金融资产是金融外交中在市场层面上不可或缺的工具。

（3）金融机构

金融机构主要从事信贷资金的周转与配置，是引导资金跨境流动的行为主体，它包括中央银行、存款性金融机构和非存款性金融机构。金融机构这一元素通常服务于国家的国际投资战略，政府部门对金融机构业务活动的监管对资金的流向与流量具有极强的导向作用。特别的，政府政策对金融机构业务的限制会直接影响本国私人资本的对外输出，进而在需要的情况下强化业务的限制会直接影响本国私人资本的对外输出，进而在需要的情况下强化政府资本在国际金融市场中的地位，为连通政府和市场力量的金融外交创造条件。

（4）国际金融性组织

国际金融性组织的出现与存在通常是为了调和各国在多边金融外交中出现的利益纷争，促使各国在多边谈判下达成共识，并监督各国在已达成的协议框架下按规则进行金融活动，确保国际金融秩序的稳定。二战后，这种国际金融性组织由国际货币基金组织和世界银行担当。由于国际金融性组织的职能和权力，各国都十分重视本国在组织中的话语权。在国际金融性组织中拥有压倒性话语权意味着拥有国际资本的主要调配权和全球资本融通规则的主要制定权。因此，在国际金融性组织中的话语权直接影响了该国金融外交的实力。

美国金融外交的决策系统

彼得·古勒维奇曾指出：“为了解释经济政策的选择，我们需要把政策成果与政治联系起来。”而要理解美国在处理国际经济事务时所采取的金融外交活动，以及美国将政府对外负债作为金融外交工具的合理性与必要性，就要首先对美国金融外交决策系统的内部构成与决策机制进行了解。因此，本书有必要在此部分对美国金融外交的决策系统做以简要的介绍。

外交是一国在国际关系方面的活动，因此金融外交决策的形成也自然脱离不了政府决策形成的一般模式。“铁三角”模式和“议题网络”模式被学术界广泛地用以描述多元政治背景下的美国决策过程。

“铁三角”中的“三角”分别指利益集团、国会委员会和行政机构，这三者因彼此目标相容可以在决策过程中进行互利互惠的合作，并形成有如密闭三角般牢靠稳定的关系，“铁三角”也因此得名。“铁三角”模式成形于20世纪50年代，“铁三角”的稳定性源自它能基本满足各方的利益诉求。然而到了20世纪70年代，随着经济的发展，政策问题变得日益复杂，利益集团的数量增长迅猛，利益诉求也变得多样化，“铁三角”模式因受到冲击而逐渐弱化。

“议题网络”继“铁三角”之后出现于20世纪70年代，是指围绕特定政策问题（即“议题”）在参与者之间所形成的松散网络。与“铁三角”相比，“议题网络”的参与者更多样化，不仅包括“铁三角”中的利益集团、国会和行政部门，还包括专家学者以及大众媒体等。也正因如此，“议题网络”参与者之间的关系十分松散，充满不稳定性。

对于研究金融外交的决策过程来说，“铁三角”的分析思路更值得借鉴，但金融外交毕竟只是政府在外交领域的决策，因此金融外交决策参与者范围会与具有普遍适用性的“铁三角”稍有不同，他们分别是社会势力（即社会私人个体和由个体组成的集团）、部分国会委员会以及行政部门中的相关部门。此外，在“铁三角”之外，还存在以美联储为代表的独立部门。因此，金融外交的决策过程是一个半封闭的三角模式。在下面两个小节中将分别对该模式的参与者和参与者之间的关联机制进行阐述。

美国金融外交决策的参与者

（1）社会势力

美国是“强国家”的典型代表，这种类型的国家政权容易受社会私人行为的渗透，政策制定既无法独立于利益集团和公众的舆论压力，也无法与决策者所属政党利益及选区利益相隔离。正如斯蒂芬·克拉斯纳（Stephen D.Krasner）所说，美国在进行国际经济决策时常常会面临“对外强大”（external strength）与“对内软弱”（internal weakness）的悖论。美国新古典现实主义代表人物法利德·扎卡利亚（Fareed Zakaria）认为，美国这种国家政权与社会势力相连接的制度结构塑造着国家决策者在世界政治与经济体系中制定政策的行为能力与行为方向。因此，以私人利益集团、大众传媒、思想库为代表的社会势力在美国金融外交决策过程中具有举足轻重的政策导向作用。

（2）国会

在美国金融外交政策的制定过程中，美国国会与行政部门的关系可被视作一种“伙伴”关系，其决策制定过程就是总统与国会寻求共识的过程。国会影响和制约美国金融外交决策的权力主要来自立法权、预算审批权、谈判授权、人事任命权以及监督调查权。

第一，美国国会对对外经济事务享有立法权，立法是国会管理对外经济事务最核心的方式。虽然美国对外经济事务最核心的是贸易，美国国会通过的国际经济政策法律多是贸易法案，但国会的立法权依然会在特定情况下对美国的金融外交产生影响。例如，20世纪90年代初，美国国会就曾立法限制世界银行对中国项目的贷款支持，导致中国与世界银行的合作一度中断。

第二，预算审批权是美国宪法赋予国会的重要权力，总统的对外经济政策所需资金，特别是大规模的对外经济援助和对国际经济组织的注资，必须经国会批准方可实行。著名的“马歇尔计划”就曾在提案初期遭受国会的消极反应，而1995年美国对墨西哥金融危机的援助资金就未获国会批准，克林顿政府只能动用财政部的“汇率平准基金”来实行援助计划。国会对“财权”的把持对美国金融外交的顺利进行有着不可估量的影响。

第三，在谈判授权方面，总统和行政部门参加国际经济谈判的权力由国会授予，也就是说总统和行政部门是否具有谈判权，在多大程度上具有谈判权完全由国会决定。此外，国会对国际条约还有批准权，即国会有权否决总统所签订的国际经济条约。

第四，国会的人事任命权表现在美国对外经济领域高级官员的任命必须经由国会认可或批准，这项权力可以确保国会在对外经济决策方面的影响力。

第五，国会对行政部门国际经济政策的监督调查权主要体现在国会有权要求总统、财政部、商务部等机构定期向国会提交关于对外经济问题报告或要求行政官员出席听证会并提供证词。

（3）行政部门

在美国，以总统为首的行政部门的职责在于拟定国际经济政策方案、与外国政府就具体国际事务进行谈判以及处理对外经济关系中的技术性细节。金融外交决策既属于经济政策，也属于外交政策，而美国行政机构中分管经济政策和外交政策的分别是财政部和国务院。

由于掌管美国的外交政策，国务院是最少受到国内社会势力干扰的行政机构，它的职责是对整体国家利益负责，而不是维护其他私人集团和产业的利益。在金融外交政策制定和执行过程中，国务院更多的是出于政治和国家安全的角度去分析其他国家对美国金融外交政策的反应，以及这种反应对美国外交环境所造成的潜在影响。因此，国务院参与金融外交最多的是政治色彩最浓的国际双边援助事务，而在国际金融和国际投资领域的绝大部分政策权力被让渡给了财政部、商务部或总统办公室。

美国财政部是国内经济和国际收支平衡政策的主导，控制着美国的国际金融、国际税收和美元。财政部不但有权干预美元汇率，也能决定美国对他国和国际经济组织的经济援助。正因为具有诸多政策权力，财政部是美国对外开展金融外交的执行者，例如，1985年的美日《广场协议》便是美国财政在金融外交方面的重要成果，近些年美国财政部在处理对华经贸关系中也逐渐成为对华金融外交的主导者。此外，在IMF和世界银行的财政部长会议、G7财长会议中，美国财政部的表现也可圈可点。财政部下设的国际事务办公室（Office of International Affairs，OIA）主要负责财政部的金融外交活动，该办公室所拥有的国际经济专业人士数目可与中央情报局比肩。此外，除国防部与财政部的其他行政部门也可能根据实际需要在金融外交中发挥作用。

（4）独立部门

所谓独立部门，就是位于美国国会和行政部门之间的公共权力部门，该部门中最主要的三个经济决策机构分别是联邦储备委员会、证券交易委员会以及国际贸易委员会。而前两个机构与金融外交决策的关系相对密切。

联邦储备委员会具有完全独立的货币供给职能，财政部为金融外交所设计的国际货币政策必须得到美联储相应的国内货币政策配合方可达到预期的政策效果，这一点在美元汇率决定问题上体现得尤为明显。因此，在财政部的金融外交活动中总少不了美联储竞争与合作的身影，比如《广场协议》、《卢浮宫协议》、20世纪80年代对拉美债务危机的处理以及90年代对地区性金融危机的救助。

证券交易委员会（Securities and Exchange Commission，SEC）直属于美国联邦政府的独立准司法机构，负责美国资本市场的监督和管理工作，对维护资本市场秩序和保护投资者利益具有重要贡献。自20世纪90年代以来，美国资本市场日趋国际化，证券交易委员会的独立性也因此受到来自美国政府的压力，它被要求利用其监管权力对在美国资本市场中的外国投资者进行管理，以配合美国的外交政策。

美国金融外交的决策机制

在对美国金融外交的决策形成过程和决策参与者进行了初步了解后，我们便可以在此基础上分析美国金融外交的决策机制了。图2-1是美国金融外交的决策机制的全景，其主线是由私人个体和集团组成的社会势力通过选举和舆论将利益诉求信息传递给美国国会，国会通过立法权和“财权”等决策权力协助美国行政部门形成既能平衡国内私人利益又可达到国家利益的金融外交政策，最后，由行政部门说服独立部门进行配合，共同实施既定的金融外交活动。下面将对此全景图做以详细阐述。

美国的金融外交主要有三种形式，分别是对外援助、经济危机救助和汇率问题谈判。

对外援助主要是美国对他国或国际组织的贷款援助或资金注入，财政部对国库资金的动用必须得到国会预算审批的准许，而国会的审批态度在相当程度上受到来自利益集团、思想库和媒体舆论的社会压力的影响。这使得国会比行政部门更加具有孤立主义和单边主义倾向。没有国会预算的审批，财政部是难以实行大规模的对外援助的。

此外，国会的立法权和人事权也遏制了行政部门在金融外交上的一意孤行。经济危机救助分为对外危机救助和对内危机救助。对外危机救助与对外援助类似，只是对外危机救助较对外援助附有更加严苛的贷款条件；对内危机救助是美国自身出现经济危机时需要他国给予资金和政策上的支持，至于是否接受他国所提出的救助条件更多是由美国金融霸权的实力决定。因此，在经济危机救助这种形式的金融外交上，财政部在决策方面受到来自国会和社会的影响较小。关于汇率问题的谈判财政部在决策方面受到来自国会和社会的影响较小。

关于汇率问题的谈判往往由贸易问题引发，来自贸易领域的利益集团的利益诉求信息会迅速传递至国会，国会可以动用立法权对贸易事务进行处理。但如果现实情况使国会不便行使立法权，国会便会将利益集团的诉求传递至行政部门，以求助于财政部的汇率调整。由于美元的国际地位，汇率调整会涉及美国的物价、就业以及与各国的经济利益协调问题，财政部在汇率调整上会更多的与美联储进行协商与配合。在三种形式的金融外交中，行政部门中的国务院会主导具有浓重政治色彩和重要战略意义的金融外交活动，而财政部和美联储在这类金融外交中的行动更多集中在执行层面。

政府对外负债在美国金融外交中的工具性作用

美国政府债务由美国财政部负责财政债券的发行与管理。美国政府公共债券按持有人可分为公众（包括外国投资者）持有债券和美国政府部门间持有债券。而美国政府对外负债指的是公众持有债券中的外国投资者持有部分。以2016财政年度为例（2016年9月30日），美国政府公共债务总计19.43万亿美元，其中，公众持有债务为14.17万亿美元，而外国公众持有债务为6.00万亿美元，占美国政府公共债务的30.9%。也就是说，美国财政部作为金融外交工具的是占30.9%的外国投资者持有的美国政府债务。图2-2显示的是1960～2016年美国政府对外负债占政府公共债务和占GDP的比例变化。在布雷顿森林体系崩溃前后，美国政府对外负债发生了质的变化，由对外债权变为对外债务。政府对外负债占政府公共债务和占GDP的比例可谓逐年攀升，外国官方持有美国政府债务比例在20世纪80年出现下降，但90年代中后期开始便基本呈现上升趋势。

美国财政部地位的提升

政府债务之所以能在美国金融外交中发挥工具性作用，很大程度上源于二战后美国财政部在美国对外经济决策中地位的日益攀升。20世纪60年代以来，美国财政部更是主导了一系列重大美国国际经济政策的制定。财政部长更是美国总统的内阁重臣。尼克松政府时期，财政部长约翰·康纳利关闭了美元黄金兑换窗口，为主动终结布雷顿森林体系迈出了关键一步；里根政府时期，财政部长詹姆斯·贝克主导了《广场协议》的谈判，解除了日本对美国金融霸权的威胁；克林顿政府时期，财政部长罗伯特·鲁宾推行“强势美元”政策，强化了美国金融比较优势。此外，财政部长通常兼任跨部门对外投资委员会主席，对美国国内经济安全负有责任，特别是外国对美国敏感行业的收购。

美国财政部在对外经济决策中地位的提升有四个方面的原因。第一，亨利·摩根索建立了财政部对国际货币事务的控制权，财政部在六个与国际货币决策相关的机构中处于绝对强势地位。财政部的集中控制使得社会行为体的干预微乎其微，它近乎能直接将自身的政策意向转化为具体的政策行为。

第二，经济全球化的发展使财政部在国际经济事务中的地位得以提升，特别是在对外援助、在国外寻找战略能源和原材料来源地以及对外投资等领域。在G7财长会议和经合组织的财政会议上，美国财政部的见解对全球经济的未来走势具有重大影响。

第三，自20世纪70年代以来，石油危机、区域性甚至是全球性金融危机、债务危机、货币危机的频繁上演，计划经济国家向市场经济国家转轨以及新兴市场国家的金融自由化都为美国财政部施展金融外交提供了国际舞台。

第四，美国财政部担任着诸多国际金融机构的股东，其中以国际货币基金组织和世界银行的国际权威性最高、影响范围最广。这些国际金融机构中的执行官员多数来自美国财政部，这也意味着美国财政部的意志可以直接传递至国际金融机构并影响国际金融机构的政策走向。

政府公共债券作为金融外交工具的原因

政府公共债券被美国财政部选作金融外交工具主要有以下几点原因。

首先，政府公共债券是以政府信用为担保、可在金融市场上交易的流动性债券，这与由政府意志和市场力量结合而成的金融外交十分契合。政府公共债券由美国财政部发行，承载着霸权国政府的信用，在金融资产中安全性较高。美国的国债市场，无论是市场深度还是市场广度都可以保证政府债券具有较高的流动性。因此，对于低风险偏好型投资者——外国政府及其他机构投资者认购美国政府债券的意愿较强。政府与政府之间所建立的债权债务关系为金融外交提供了基础条件。

其次，外国认购的美国政府债券是以美元标价，这为财政部金融外交的利器——美元汇率提供了载体。债务国所发放的债务凭证以本币标价，在浮动汇率体系下，不但利于财政部控制债务成本，还可以调节债务国的国际收支，分摊债务国通货膨胀的成本。这使得财政部在进行美元汇率干预时可以一石多鸟。此外，外国官方对美元债券的持有可以增加美元在国际储备货币中的份额，有助于提高美元的国际货币地位。

最后，以政府债券作为资本回流的载体，有助于美国政府把握国际资本流动。一战后，由于美国对战争赔款和战债偿还的坚持，国际资本环流的路径是从美国私人部门到欧洲各国政府再回流至美国财政部。

布雷顿森林体系期间，国际资本环流路径改为由美国官方机构和国际金融机构到欧洲各国政府，经国际贸易到美国私人部门出口商，再经税收或购买政府债券回流至美国财政部。

后布雷顿森林体系时代，国际资本环流路径为美国政府通过宽松的财政和货币政策，资金由美国私人部门到外国私人部门，再经外国私人部门和政府部门对美国债券的认购回流到美国财政部。在最后一种环流模式中，政府债券在起点作为货币投放工具，在终点作为资本回流载体，资本国际循环的起点和终点都是美国政府，进一步强化了美国政府对资本国际流动的把握。

政府债券在美国金融外交的工具性作用不仅体现在其是美元的载体，通过被各国政府持有提高美元的国际地位，它还是国际资本的载体，起于美国政府终于美国政府，但循环过程中为各国（包括美国）私人产业资本和金融资本服务。

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