附文3：民国时期乡村权力结构的演变
王奇生
一、前言
传统中国县以下的基层权力结构，始终是中外历史学家和社会学家十分关注的研究对象。费孝通先生早在20世纪40年代末即巳注意到“从县衙门到每家大门之间的一般情形”“是有趣的，同时也是很重要的”。之所以重要，是“因为这是中国传统中央集权的专制体制和地方自治的民主体制打交涉的关键。如果不弄明白这个关键，中国传统政治是无法理解的” 。在中国二千年来的地方政府层级变迁过程中，县级政区是最稳定的一级基层政区。皇帝任命的地方官员到县级为止。但是，我们不能据此而认为县衙以下处于一种“权力真空”状态。事实上，在县衙以下的基层社会，实际存在着三个非正式的权力系统在运作：其一，是附属于县衙的职业化吏役群体。如清代州县吏役人数，大县逾千，小县亦多至数百名 。其二，是里甲、保甲等乡级准政权组织中的乡约地保群体。这一群体每县亦有数十至数百人不等 。其三，是由具有生员以上功名及退休官吏组成的乡绅群体。据张仲礼研究，19世纪前半期中国士绅总数巳达到100余万 ，平均每县有六七百名.
那么，县以下的三个非正式权力系统是如何相互交接和运作的呢？费孝通曾在《乡土重建》一书中，作过如下一番描述：首先，县衙门的命令通过衙门胥吏向下传达。这些命令很少是直接发到各家各户去的，多是把命令传给乡约地保。衙门吏胥虽直接代表统治者和人民接触，但其社会地位特别低，受人奚落和轻视。乡绅是不出面和衙门吏胥直接在政务上往来的。同样，乡约地保也是一个苦差，大多由平民百姓轮流担任。当乡约地保从衙门吏胥那里接到公事后，就得去请示乡绅。乡绅如果认为不能接受的话就退回去。因为违抗了命令，这时乡约地保就会被胥吏送入衙门。于是，乡绅乃以私人关系出面和地方官交涉，或通过关系到地方官的上司那里去交涉。交涉成了，县衙命令自动修改。乡约地保也就回乡。
费孝通将上述权力运作过程称之为“双轨政治”。所谓“双轨”乃指由自上而下的皇权和自下而上的绅权所构成。县以上通过官僚实现政治整合，县以下则通过乡绅实现社会整合。两者互为制约和补充。在皇朝兴盛时期，在一定程度上维持了传统国家与社会之间的交接关系，并确保了传统政治体制的正常运行。在官民之间的三个中介群体中，衙门吏役和乡约地保均是社会边缘人物，社会地位低下。但他们常能利用自身的职位作为赢利的工具。美国学者杜赞奇在研究20世纪前半期的华北乡村社会时，将这批人称之为“赢利型国家经纪”。与之相对，他将那些在地方上享有声望，并在一定程度上代表地方利益的乡绅称之为“保护型经纪”。 很显然，在中国传统社会基层权力结构中真正起着举足轻重作用的是后者，而非前者。绅权作为一种社会性权力，是法理权威和个人魅力权威的结合。绅士既与国家官僚体系休戚与共，而同时又与基层民众保持着密切联系，成为官与民之间的缓冲与中介。作为官系统的触角的延伸，绅士配合官府向人民征收赋税，维持地方治安；与此同时，作为基层民众的代言人，绅士在一定程度上又是地方利益的代表，有时甚至会与损害地方利益的官府发生冲突。正是绅士在官民之间上下沟通，并形成一种良性互动关系，在一定程度上维持了传统国家与社会的整合。这是中国传统基层社会权力结构的基本构架。
在辛亥革命以后，在王朝政治体制和行政机构分崩解体的历史大背景下，位于旧秩序深层的基层社会权力结构有没有发生变化？若有，到底发生了什么样的变化？这种变化对民国时期的中国乡村社会发生了什么样的影响？这是本文试图探讨的问题。
二、传统士绅的没落
“一谈到‘绅’，便联想到‘土豪劣绅’”。 章开沅先生这句话于不经意间道出了民国以来“绅”在人们心目中的形象。中国传统基层社会结构中最早发生近代裂变的，正是官民之间的中介群体“绅”。
作为社会恶势力之一，土豪劣绅自然历代皆有。但土豪劣绅凸显成为一个势力庞大的社会群体，却是民国时代特定历史环境下的畸形产物。
据有人考证，“土豪”一词最早出现于魏晋南北朝时期，指称那些“先世无闻”而有财有势的暴发户。 而“劣绅”不过是与正绅相对的概念。清代在乡里勾结吏胥，包揽词讼，欺压百姓或聚众抗官的乡绅，即被指为“劣绅”。今人获知“土豪劣绅”一词，大多得自毛泽东的《湖南农民运动考察报告》，由此难免让人产生“土豪劣绅”一词似出自大革命时期湖南农民之口的印象。其实，“土豪劣绅”这一称呼在当时颇为流行。1927年长沙“马日事变”时，湖南军阀甚至将“土豪劣绅”作为戒严的通行口令：如果遇到军警喊口令“土豪”，赶紧应答“劣绅”，即可通过。 翻阅民国时期有关乡村社会问题的书籍或报刊文章，“土豪劣绅”一词几乎触目可见。笔者从民国档案中甚至还发现土豪劣绅之间相互指控对方为“土豪劣绅”的现象。当时社会上流行着“无绅不劣，有土皆豪”的说法，甚至有人惊叹：“试看今日之域中(指乡村)，竟是土豪劣绅之天下”。土豪劣绅不仅成为当时共产党要打倒的对象，也一度成为国民党及其地方实力派要打击的目标。如阎锡山在山西，刘峙在河南，陈诚在湖北，张治中在湖南，均将土豪劣绅与烟毒、土匪等同列为地方公害，而希图加以铲除。凡此，皆说明民国时期绅的裂变和劣化，已凸显成为一个严重的社会现象。
民国时期，绅何以会发生群体性的裂变和劣化？要解答这个问题，有必要略为回顾20世纪初作为士绅群体所赖以存续的科举制度的废除和皇权崩溃以后地方绅权的变迁。
有研究者称，当1905年科举制度废除时，不仅革命派的报刊几不注意此事，改良派、保守派的反应也十分平静，既乏愤激者，也少欢呼者。当时的社会舆论大致接近于无声无息，仿佛废除的并非是一个延续了千余年且一直为士子身家性命所系的一个制度。一般的解释，认为废科举从倡议、改良到废除，已喧闹多年，人们已有了相当的心理准备。这种说法实际只看到了当时社会心态的一个层面。事实上，所谓废科举时的社会舆论，只可看作是当时少数上层士绅的心态反应。而恰恰是这批上层士绅并未深切感受到废科举所引起的社会震荡。因为他们或可继续享有自己的既得利益，或让自己的子弟占据新学堂以及出国留学的机会，很快转变为近代工商业者、新知识分子或新式军人。
真正悲惨的是那些散居在广大农村的下层乡绅。但他们当时既不易形成自己的力量，更难于表露自己的心声，以至于今天很难揣测他们当时的心绪和处境。难得的是，近年出版的一部清末民初的一位乡绅自述，我们可以从中略见一斑。这部自述是山西太原县清代举人刘大鹏(1857-1943)所著的《退想斋日记》。1896年春，当“裁科考之谣”传到刘大鹏所在的太原县时，立即引起士子们“人心摇动，率皆惶惶”。1905年10月，当刘氏获悉已正式停止科考，“心若死灰，看得眼前一切，均属空虚”。这不仅意味着仕途的中绝，更多的下层乡绅直接感受到生存危机，“生路已绝，欲图他业以谋生，则又无业可托”。对于家有恒产 者，尚不虑及吃穿，“若藉舌耕度岁者，处此变法之时，其将保以谋生科？”果然，不到一两月间，已是“失馆者纷如”。这些失馆者因“无他业可为，竟有仰屋而叹无米为炊者”。科举制不仅仅是一种官僚选拔机制，也是一种政教相连，耕读仕进并举的社会建制。科举一废，读书者既无出路，教书者自亦失业。刘氏自述中写道 ：“人之一生，皆有悟业以养身家。予藉舌耕为恒业垂二十年，乃因新学之兴，予之恒业即莫能依靠，将有穷困不可支撑之势”。“嗟乎！士为四民之首，坐失其业，谋生无术，生当此时，将如之何？”刘大鹏的境遇无疑是当时数十万乡绅处境的缩影。废科举不仅断绝了下层乡绅的政治仕途，甚至危及下层乡绅的谋生手段。衣食足而知礼节。士既无以为生，自然也就难为其他三民的表率。“四民失业将欲天下治安，得乎？” 刘大鹏自然看到了问题的关键所在。乡绅劣化的一个造因实于此隐伏。
科举取士，每次幸运者总归是少数。失败者难免会有一种挫折感。但科举制度却有着一种“自我消解挫折感”的功能。这种功能不自于它没有年龄限制，这就为每一个失败者始终保留着下一次成功的机会与企盼。这种机会与企盼的存在，使个别的科场失意者很难凝聚成群体性的社会不满，而且不会形成对现存秩序的巨大的政治参与压力。这一点，新式常常学堂体制迥然不同。“科举初停，学堂未广，各省举贡人数不下数万人，生员不下数十万人，中年以上不能再入学堂，……不免穷途之叹”。 即使那么些年龄尚可入新学堂的生员，又苦于学堂因师资、教材、经费、校舍等问题而难以遍高于广大农村，而只得望而兴叹。这样，在废科举之后的一二十年间，广大农村出现了一大批既无法通过科举取得功名，又无法进入新式学堂接受新教育的“过渡群体”。民国初年的著名记者黄远庸将这些新旧递嬗过程中产生出来的游离分子称之为对社会稳定具有破坏力的“游民阶级”。这批人从原有的生存结构中脱离出来，又无法象城市上层士绅那么样被新的生存结构所吸纳。上升性的社会流动渠道受阻，因而产生群体性的对现实的疏离和不满。这是乡绅劣化的又一造因。
士绅本是与皇权共生的社会集团。在科举废除，帝制倾覆后，士绅的“继替常轨”中断。据张仲礼推算，清代士人考上生员、举人、进士时的平均年龄分别为24、31和34岁，而士绅的平均寿命为57岁。 也就是说，清末最后一代士绅经过一二十年的自然递减，至二十世纪二三十年代已所剩无几。不仅如此，民国建立后，科举功名身份不再具有帝制时代所具有的法理性权威，丧失了皇权体制的庇护。“前清举人”、“前清进士”成为历史遗存，而不再成为获取社会优势地位和权势资源的凭藉和依据。当然，法律的否定与社会的遗弃，其间还有一个时差和过渡。因此，在民国初期，中国社会依然存在着科举制度的惯性。特别是在广大的乡村基层社会，传统士绅的落日余晖还将延续较长一段时间。
五四以后，随着新知识分子群体力量的剧增，传统士绅逐渐从政治社会的权力中心退居到边缘。其后，大革命的浪潮席卷南方各省，农民运动风起云涌，农村基层社会的绅权势力首当其冲。除一部分有钱有势的大士绅迁居都市外，留在乡村的小士绅或老成凋谢，或消极因循，大多丧失了完整的社会整合能力而蜕变为单纯的地主和高利贷者。1926年，彭湃在《海丰农民运动报告》中写道：“二十年前，乡中有许多贡爷、秀才、读书穿鞋的斯文人。现在不但没有人读书，连穿鞋的人都绝迹了。” 这种情形不是广东一隅的独特现象。1930年5月，毛泽东调查江西寻乌农村时也发现，“近数年来，秀才们大多数无所事事”；“这班人多半是收租的小地主，一小部分教书，又一小部分以行医为生”。
同样的情形也在湖北乡村社会存在。三十年代初期，湖北省民政厅在调查中发现，“现在各县风俗，……其最堪忧虑者，厥惟士绅之不安于其乡，在乡者之不愿出而问事。往所谓任率简谅， 倜傥之概，为之一变。” 笔者根据当时湖北各县士绅情形粗略统计(见下表)，士绅离开乡村，迁居都市或外省者约占30%。在乡士绅中大多老成凋谢，因循敷衍，有的维持资产，享乐田园，有的囿于旧道德，缺乏现代知识，不足以协力地方政务，有的因时局纷乱，世风浇漓，洁身自爱，不肯出而任事，还有的受大革命时期农民运动的打击而退于无能。另有一部分不肖士绅作恶乡里，武断乡曲，或分立门户，派别倾轧。真正能达民隐，尚孚众望，并能协力地方的公正士绅寥寥无几。
显而易见，科举制度废除后，传统士绅群体中虽游离出一批作恶乡里，武断乡曲的劣绅，但到三十年代初，拥有科举功名的最末一代士绅已濒临整体性没落的境地。
三、知识分子城市化
清末废科举与兴学校是同步进行的。按理，当科举制度下的最后一代士绅衰亡没落之际，应是新教育制度下的知识分子群体成长崛起之时。但是，新知识分子与传统士绅不同的是，前者已不再是四民之首。在传统社会中，士作为四民之首与其他三民保持着有机的联系。尤其在基层社会，“地方士绅一言一动，乡里倚为重轻”。而随着科举制度的废除和四民社会的解体，治统与道统逐渐分离；新教育制度培养出的现代知识分子在社会上“自由浮动”，大部分与农工商三民疏离，自然也难以赢得大众的信仰。这一点，在乡村社会表现尤为明显。三十年代《女子月刊》上曾有一篇文章，十分细致地描述了新知识分子在乡下人眼中的情形：
“我们如往乡村中去实地考察一下，当可知道现在一般未曾受教育的对于知识阶级所抱的是一种何种态度。过去乡村中，秀才先生或书塾老师有极大的潜势力。他是一乡中的审判者，一乡中的号令者，一乡中的指挥者；他是一乡中所‘佩服’的人；假如这位秀才先生或乡塾老师，果真是道德高尚，则他的话即可成为号令。……这种现象，从坏的方面来观察，是人民知识的低落，是绅权的膨胀；但如从好的方面来观察，亦可以说是知识界与非知识界的沟通。过去中国的各种设施，能够使大部分人民奉行，不得不归功于这层原因。但是现在学校出来的学生是怎样？虽则现在一般知识界的学问、理解力较之过去均属优良，但乡村中人士对于他们却全抱着不信任的态度，怀疑的心情，不但不愿听他们的话，简直亦不敢听他们的话。中国种种新政的实施，不能发生效果，这实在是一个重大症结。因为新政发施者是知识界，而要求效果，则须全国人民一致。一般人既怀疑知识蜀，不信任知识，则对于知识界所发动的新，自然不愿奉行，不敢奉行。二十二年浙江省余杭、临安二县农民不服从政府的强迫养育改良蚕种而发生的暴动，实在是很好的例证。”
村农民对新知识分子不信任，在很大程度上源于他们对新教育的不信任。清政府在改革科举之时，即开始兴办学堂以取代旧的私塾书院。但是，一种新的教育体制并非在一夜之间靠一两纸诏书即可一蹴而就。实际上，在清末民初，许多新学堂的教育质量实际还不如旧的私塾。在乡村基层社会，新学堂更是有名无实。有人回忆民国前期江西景德镇的教育时写道：“那时的教育有一种不寻常的现象，新开办的学校生源不足，而教《四书》、《五经》、《幼学琼林》、《昔时贤文》、《三字经》等的私塾却有不少。”
此外，农民对新教育的怀疑和不信任，也是私塾得以存在的一个重要因素。当时即有人指出，新式学校所授功课“距离农村生活过远，未能切合实用，结果学生能画汽车飞机，而不能写借据田契，能算先令佛郎，而不能计田忙漕。” 30年代，社会学者在湖南衡山农村调查时，发现当地农民对乡村小学主张要“少唱游，多读书”，并且要求教古书。 笔者曾调查过几位受过私塾教育的老人，何以舍新堂而不读？他们的回答大多是当时农民对新式学校的新教学法和新教科书等不信任。有的说：“新式学校很多时间浪费在文娱体育等方面，送子弟到学校去认不了几个字！”还有的说：“新学堂不念《三字经》，而念什么‘大狗叫，小狗跳’，那算什么学问！”这固然表现出当时中国农民思想观念的务实和保守，但从另一方面也反映出新式教育在相当长的时间里并未得到老百姓的真正认可和普遍接受。更值得注意的是，五四以来，知识分子提倡以白话文来普及大众教育，开启民智，没料正是白话文教材竟然成为百姓大众不愿接受新式教育的一大缘由。这个极具诡论意味的社会现象无疑上下层民众与新知识分子疏离的一个绝好表征。
事实上，下层民众与新知识分子之间的疏离是双向互动的。在中国传统社会，士绅大多以农村社会为中心，其伸展手脚的空间主要是国家官僚机构鞭长莫及的“地方”或“乡里”，耕读在乡村，关心的事务也主要是农村。少数迁居市镇的士绅仍然与农村有着密切的联系，在某种程度上，城市只是日常生活享乐之所，而不是其安身立命之地。即使学而则仕，亦多在不惑或知命之年结束宦游，回到家乡收拾田园。
但自学校取代科举以后，知识分子的生活场所和活动空间发生了改变。过去私塾分散在城乡村镇，如今新学校主要集中于都市，大学固多设在通都大邑，中学亦大多设在省会一级城市。据1935年中央农业实验所对22省961县的农村教育机构调查的结果，中学仅占乡村教育机构的0.7%。
1933年，国民政府行政院农村复兴委员会在江苏常熟农村调查时，好不容易碰到一位中学生，以至于在调查日记中慨然写道：“我们跑过的乡村并不少，碰到中学生却是第一次。” 自南宋中国文化重心开始南移以来，苏浙一直是人文荟萃的文化渊薮，未料这个时期的苏南农村，却连一个中学生亦如凤毛麟角，同时期的中国其它地区的农村，该会是一番什么样的文化衰败景象呢！
尽管缺乏这个时期中国乡村教育的全面统计材料，但一麟半爪的个案亦能给人以一叶知秋的感觉。30年代初期，毛泽东在江西寻乌县调查时发现，一些地主子弟在寻乌城东小学混张毕业文凭后，就大摆其架子，在名片上赫然印上“城东小学毕业生”几个字，煞是神气！而且每年可以和那些老资格的秀才举人在家族祠堂里平分学谷和胙肉。 在一些内地农村，“粗识文字的小学毕业生便可以打起知识分子的幌子，俨然以绅士自居，出入公门，鱼肉乡里，任意欺骗老百姓。” 在四川一些地方，每当某家有子弟小学毕业时，亲朋邻居要敲锣打鼓，燃放鞭炮，如科举时代中举一样送去报条，以示祝贺。
以上事例说明，这个时期的中国乡村出现了人才空虚和教育衰败的景象。农村文化生态结构已经失衡与蜕化。在中国传统社会，由于宗族一般拥有相当数量的学田、义田以及族学、义学等，相当一部分同族子弟不分贫富均可以受宗族的资助，获得一定的文化知识。但在科举制度废除后，随着传统文人士绅的衰亡，宗族制度与学田、义田、族学、义学的衰落，乡村人口的识字率甚至不如19世纪以前。在19世纪以前，清代人口的平均识字率大约为20%，而民国时期很多地区的人口识字率都低于这一比例。如抗战前后湖北省人口的平均识字率只有16%。 若仅就农村人口的识字率而言，其比例则更低。据抗战时期的一般观察，士兵的识字率在10%以下。 以此衡测当时中国农民的识字经，当亦不差。
自西潮东渐以后，城乡之间的差距越来越大。城市带有西化色彩的物质和精神生活方式，自然比日趋衰败破落的农村具有吸引力。加之城市集中着财、权力、名位等社会稀缺资源，在这种情况下，农家子弟一旦接受中等以上的新式教育，便尽量留在都市而不愿返回乡村。大学毕业集中于大都市，中学毕业也想方设法留在省城和县城。城市成为新知识分子的生活场所和工作活动中心。1930年，上海《民国日报》有一篇题为“乡村颓败了”的文章这样写道：
“年年大批的毕业学生自乡村跑进都会，不见一个返到乡间，……乡村小学教师宁愿来都市为书局报馆抄写，……都会的漩涡卷去了乡村的干柱，剩下的只有老弱和稚幼。……乡村衰败了，没有一些生气，和黄褐的土块成了调和的色彩，死静、凄泠、枯暗、荒塞、简陋占据了整个乡村。”
知识分子城市化潮流在19世纪末20世纪初即已初具规模。当时城市化的知识分子还主要是旧日士绅中的一部分。当新知识分子群体成长起来后，城市化才成为一种普遍现象。从此，中国社会精英阶层的分布重心发生了历史性的大转变。在精英城市化的潮流下，乡村社会成为一个被精英遗弃，管理日趋失序的地区。据1934年湖北省襄阳县县长称：“近数年来，士大夫阶级类多全家去乡，侨居他埠，而无产失业之徒，或从戎，或附匪。其土著大多数为自耕农，识字甚少，程度极低。故甲长中什九不识字，保长虽较优，而识字人数亦不逮半数。保甲制度难于推行，实亦原因之一。” 襄阳县的情形是当时中国广大农村的缩影。
知识分子群集都市，使都市各部门人浮于事，大学生毕业即失业。1936年5月，蒋介石在一次地方高级行政人员会议上谈到，邮政局招收邮务生，普通机关招考录事，每月薪金不过一二十无，往往只有两三名缺额，而有几百人应试，其中不少是大学毕业生； 而另一方面，地方自治人才却非常奇缺，“一省之中，省政府主席及民政厅厅长常觉到县长人选困难，能够一肩担起筹备一县地方自治的人才，极难物色。一县之中，县长又感觉到区长人选困难。……至一区之中，乡镇长人选亦复困难。……至闾邻长则更人选困难。” 梁漱溟于20年代末着手乡村改造运动时，“所最感困难的问题：一就是村中无人，一就是村中无钱”。他于1929年从广州北上，游历考察了江苏昆山徐公桥、河北定县翟城村以及山西太原等地的乡村必进运动。他发现村长问题是各处所共同困扰的一个难题。他在考察记中写道：“象今天这世界，还有什么人在村里呢？有钱的人，都避到城市都邑，或者租界，……有能力的人亦不在乡间了，因为乡村内养不住他，他亦不甘心埋没在沙漠一般的乡村，早出来了。最后可以说，好人亦不住乡村里了。” 这里，梁漱溟所谓的“好人”到底指哪些人，不详所指。而有钱人和有能力的人相继离开乡村后，乡村人口主要由两类人组成：一类是贫弱无助的穷人，一类是游手好闲，作恶乡里的流氓地痞。其结果，乡村教育日趋退化，乡村自治日趋衰败，乡村宗族组织逐渐萎缩，与此同时，土豪恶霸等乡村边缘势力乘机崛起。
四、民国时期绅权的社会构成
在20世纪以前，科举制度不仅是中国国家各级官僚的选拔体制，也是基层地方社会精英赖以产生的主要途径。国家通过科举制度，利用儒家规范性意识形态，将官僚集团与绅士集团统摄于共同的国家统治目标之下。科举停废后，新的职业官僚养成体制未能建立。官僚的常规社会来源枯竭，作官不复要求统一资格，仕途从此杂滥。与此同时，基层社会精英的社会构成也发生了蜕变。科举之时，通过科举考试，取得绅士地位，为跻身于地方精英之列的一条主要途径。科举一去，“绅”的正规来源断绝。民国时期虽然还有“绅”的称谓，但与传统士绅不同，不再以“功名”身份获取社会地位。分析民国时期“绅”的社会构成，除了少数前清遗留下来的一批举贡老爷外，多为民国时期的“新贵”。那么，民国时期跻身于地方“绅士”行列的“新贵”，其来源如何？下面列举的几个个案具有一定的代表性。
(一)民国初年湖北襄阳县东津镇的三位“新乡绅”
王殿甲，原是江湖会里的大爷，辛亥革命时期是个革命党人，当过营一级的军官，以后回到家乡，成为东津镇的绅士，和其他绅士一起处理镇上的大小事情。
樊德斋，木场学徒和木材商人出身，读书识字甚少。辛亥革命时，通过江湖会当上了地方保卫团团总、区长，依靠经济和政治势力而成为东津镇的大绅士。
宋德山，原本是乡镇上的一个二流子，辛亥革命时，曾当过一个相当于连长一级的队官，这样，他也成了东津镇上“说公了私”的绅士了。
以上三位“新乡绅”的出身，一是江湖大爷，一是学徒、商人，一是二流子。很显然，他们原来都是社会底层和边缘人物。他们爬升到社会上层，跻身于“绅士”行列的阶梯，已不再是传统的科举功名，而是强权武力。值得注意的是，这几位“杂途”出身的“绅士”在东津镇并未遭到传统正途士绅的排拒，相反，正是因为他们获得了正途士绅的认同的接纳，才跻身于“绅士”行列。如王殿甲回到家乡时，乡镇上的绅士没有一个不去拜望他的。王也因此而身价倍增。
(二)30年初江西寻乌县20位权势人物
表1-3 江西寻乌县20位权势人物动态表(930年)
姓名 教育程度 经济状况 职业及经历 备考
何子贞 中学毕业大专肄业 曾任小学教师、县公安局长、警察队长、国民党党员 劣绅
何学才 收租几十石，承包牛岗税 曾任县衙刑房书吏、堪舆 劣绅
范明才 收租八十石 曾任县保卫团总 劣绅
潘明征 收租一万石，财产总值三十万元 儿子做过县财政课长、县保卫团总、县长、县党部委员 全县豪绅领袖
刘土垣 中学毕业 收租千石以上 地主 全县第二大土豪，但不活动，在县里没有权
丘伟伍 日本帝大毕业 收租四百石 曾任县教育局长、工程师、国民党员 新寻派领袖
黄甲奎 中学毕业 收租三百多石 教员、国民党员 新寻派分子
何挺拔 中学毕业 收租三百多石 国民党县党部干事 新寻派分子
胡镜如 中学毕业 收租二百石 县政府科员 土霸
潘明典 前清拔贡 收租一百多石 做过县知事、县教育局长等 “寻乌五虎将”之一，很规矩
赖鹏池 前清附生 收租五百多石 地主 不与外事
汪子渊 收租二百石 做过县保卫团总 劣绅
罗佩慈 收租二百石 做过县长 豪绅
陈吐凤 前清秀才 收租二百多石 劣绅，“寻乌五虎将”之一
邝太澜 前清秀才 “寻乌五虎将”之一
彭子径 前清秀才 收租三百石 清末做过县衙巡检，民初曾任县财政局事务员 “寻乌五虎将”之一
易颂周 前清秀才 收租二百石 劣绅
钟咏柳 留日出身 收租二百石 曾任武穴警察局长、本县实业局长 反动首领
钟星奎 中学毕业 收租二百石 国民党县党部干事 新寻派分子
谢肇凡 中学毕业 收租二百石 做过县保卫团总、县府秘书 新寻派分子
资料来源：毛泽东：“寻乌调查”，《毛泽东文集》第1卷，第171-197页，人民出版社1993年。
上表所列江西寻乌20位权势人物，大致可分为新旧两代：由前清拔贡、附生、秀才组成的旧士绅和新式学堂毕业生组成的新士绅。据毛泽东调查，当时该县尚有秀才四百人，举人一人，但这些人大多已无所事事，在乡村中当“老太”。显然他们已退出乡村政治舞台。过去秀才出身的“寻乌五虎将”已经倒台，已由中学毕业的一批“新寻派”取而代之。20年代末30年代初，正值新旧两代递嬗之际。当时，寻乌县共有大学生30人，中学生500人，小学生1300人。大学生多数侨居在外地大都市。在寻乌当地称霸的主要是一批中学毕业生。
从经济状况观之，这些人多为大中地主，但并非所有的大中地主都能成为权势人物。大中地主中相当一部分不问外事，被当地人称作不中用的“山老鼠”。从表列20人的职业及经历观之，多数曾出任过县一级公职，纯粹靠收租为生的地主很难进入士绅行列。这一点仍和科举时代相同，即以参与地方公事为前提，用寻乌人当时的说法，就是这些人“能到衙门话事”。20人中，只有一人被认为“很规矩”，两人一与外事，而被明确指称为“劣绅”、“土霸”和“反动首领”的却有八人之多。
(三)民国时期鄂西七县十二位地方权势人物
表1-4 民国时期鄂西十二位权势人物动态表
姓名 籍贯 生年 家庭及父辈职业 教育程度 主要职业 权势资源 备考
张文和 建始 1900 世代经营糖食业，姑父为老绅士 中学毕业 地主兼商人，承包税收 县财务委员会主任、县中心小学校长、县临时参议会议长等 三四十年代，张文和、范煦如、徐海如、罗裕民四人号称建始县“四大天
范煦如 建始 1905 经营土布生意，世有土地 私塾 地主兼商人，承包税收 县自卫大队长、区长、县银行董事长、县三青团分团干事长等 王”，把持了整个县的军、政、财、文大权。
罗裕民 建始 1896 开中药铺，小有土地 略识文字 经商，办硫磺厂 汉流大爷，县自卫大队长、县参议员、县党部执委 各级民意机关。
王献谷 恩施 1893 父、叔父均为前清廪生，县商会会长 私塾 经商、返运鸦片 汉流首领、县商团副团长、商会主席等 父辈为清末民初地方最大权绅，本人 贩卖鸦片致富，先攀附军阀，后加入国民党。权势年限为20-40年代
傅卫凤 恩施 农民家庭 小学毕业 团丁出身 团防队队长、团总、三县边防联防总指挥、辖区百里、为恩施“团阀”之一 拥枪割据，在其势力范围内独断专行，但也为地方办过一些有益的事，如兴办学校、创办邮政等，权势年限为1925-1942年
冉作霖 利川 1890 父为清末拔贡，公正士绅 地主兼商人，承包税收 团总、民团大队长、自卫大队长、是利川有名的“团阀” 在利川称霸一方，其权势年限为1917-1941年
陈铸九 巴东 1894 家境寒微 略识文字，学过道士，当过苦力 保董、区联防团首领、保卫团中队长、区长、县参议会副议长，为巴东“团阀”中首屈一霸 用钱贿买保董职务起家，其后参与剿共而步步高升，权势年限为1923-1948年
谭孔耀 巴东 1886 土财主 不习文墨 地主 区保卫团团总、区联防团大队长、巴东“团阀”之一 独霸一方，鱼肉百姓，于1936年被国民党军委会武汉行辕处决，其权势年限为1920-1930年
向卓安 来凤 1890 祖辈务农 目不识丁 作土匪起家 拥枪自雄，是来凤有名的“团阀” 1933年一度被国民党湖北省政府通缉拿办，后以剿共有功，接受收编，被委为来凤县壮丁总队附，1940年被湖北省政府处决，其权势年限为1920-1940年
杨芝香 咸丰 1884 家境清贫 私塾 设蒙馆教书，后办团练，御匪保民 出任咸东联防主任、县长等职 基本上属于地方自治型的“团阀”
侯唯一 宣恩 1891 家境贫寒 私塾 跑江湖、玩汉流 汉流大爷、县常备中队长 地方小“团阀”，其权势年限为1923-1940年
资料来源：根据《鄂西文史资料》1987年第5期所载资料整理而成
上表所列民国时期鄂西7县12位地方权势人物，其出生年代为1884-1907年间，而其权势年代均在民国时期。12人中，父辈有功名者4人，无功名者8人，而本人均无协名。12人的教育程度，中学、小学及教会学校毕业者各1人，私塾4人，略识文字者2人，不应1人。很显然，这12人所赖以掌握地主社会支配权力的资源基础均非超人的教育和学识。
分析12人的发迹凭藉和途径，虽然具体的表现各异，但他们有一个共同点，即均靠的是“力”。“力”有两种：军事的--武力；经济的--财力。12人中，靠武力发迹与靠财力发迹者，几乎相当。靠武力发迹者，大多出身家境清寒的平民家庭，其中不少是好勇斗狠的无赖、土棍，只有一人出身士绅家庭；靠财力发迹者，则是地主商人出身。
就时期而分，民国前期，亦即北洋军阀时期发迹者，其凭藉主要是武力，其权势资源为团练、帮会(汉流)。他们拥枪自雄，独霸 一方，实际上是一地的“土皇帝”，时人称之为“团阀”，其势力范围，大者为一县或数县，小者为一区或数乡。“凡拥有枪枝数百杆者，即自称司令；仅募徒手数十人者，亦称官长，是以所谓司令者，到处皆是，彼此各据一方。凡地方财政赋税收入，截不解省。” 他们之中虽然也有少数作过一些保护地方和对地方有利的公益事业，但大多数以掠夺和鱼肉百姓为生，在其势力范围内生杀予夺，独断专行，叱咤一方，劣迹累累。在清末以前，民团领袖60%以上为有正途功名的士绅，民国时期转移到由地痞恶霸组成的“团阀”之手。这个时期，随着地方社会军事化的进程，“团阀”们凭藉强大的武力资源，重新塑造了国家与社会的关系模式，形成民国前期省一级军阀割据，县一级“团阀”割据的格局。“团阀”与军阀并无质的区分，悉视其军事实力而定。只要控扼部分军事资源，即可称霸一乡一区一县，成为叱咤一方的权势人物。这几乎成为当时边缘社会成员积累财源权势和谋求晋升之阶的捷径。影响所及，社会风尚和坐标观念亦为之丕变。民国年间，河南各地普遍流传着“要当官，去拉杆”的俗谚，有的地方甚至出现不为匪者，则“妻室恨其懦”，愿为匪者，则“父老 其能”的怪象。 这种怪象不独河南一省为然，当时全国各地由土匪首领摇身转化为地方“精英”者比比皆是。前表内所举来凤县‘团阀’向卓安即为作匪起家。事实上，民国时期，防御性的民团与掠夺性的盗匪团伙已互相渗透，地方当局剿匪不成，乃转而采取“以匪治匪”的办法，对一些拥有较强武力的股匪采取招抚政策，给以地方保安团队的名义授其匪首以官职。民团领袖的社会构成亦因之而改变。
在鄂西各县，当南京国民政府势力深入以后，“团阀”们的出路不一，有的见风转舵，主动投靠国民党，跻身于基层政权与省县参议员行列，继续拥有其权势资源；有的负隅顽抗，不服国家政令，企图继续割据称雄，其结果，多被国民党政府以“土豪劣绅”的罪名镇压或摄服。
从前表所举例证可以看出，民国后期，亦即国民党统治时期发迹者，其凭藉主要是财力，其权势资源多为参与地方自治、教育、商务、党团及民意机关和团体的活动。他们在地方颇具势力，并以地方民意代表自居，上焉者把持县政，挟制县长，下焉者垄断乡曲，把持乡政，并在地方买田置地，承包税收，富甲一方。他们与民国前期的“团阀‘有所不同的是，“团阀”完全以我行我素的“土皇帝”自居，抗拒国家权力的制约和渗透；而他们则大多希望在政治上寻求出路。由于他们的行为方式在某些方面承续了清末以前的绅士角色，故他们虽然不再拥有传统功名，而时人仍以“绅士”相指称。
但是，与清末以前的传统文人绅士相比，民国时期的“新绅士”在才德和威望方面均令人有今非昔比之感。他们所赖以支配基层社会的资源基础是强制性的武力和财力，而不是传统士绅所具有的对乡土社会的内在道义性权威、外在法理性权威和个人魅力权威。上述鄂西12位权势人物中，有的虽也在“保境安民”的口号下，抵御过外来匪患，或抵制过军阀官僚的苛索，或为地方做过一些修桥补路、兴校办学之类的公益事业，但与其劣迹恶行相比，前者多为后者所淹没。少数公正士绅反被这些有劣迹的“土豪劣绅”从地方自治领域排斥出去。“土豪劣绅”遂成为民国时期基层社会的主要支配者。
五、国家政权的下沉及其对乡村社会的影响
任何类型的组织建设，都必须具备两个最基本的条件：一是必须有一定的组织成本；二是必须有相应的组织队伍。在清代以前，中国社会具有一种独特的组织结构：一是正式领薪的官僚人数极少，据统计，19世纪末期，清朝中央政府官员2622人，地方官13007人，武官7464人，共计约23000人， 而当时全国人口已突破4亿，平均每名正式官员需治理17000余人。如以地方行政官员而论，这一比例则更悬殊。有人指出，18世纪末，中国每一知县统治人数为30万人，而革命前的法国，每一地方行政官员统治的人口是3000人。 二是非正式的吏役群体数量庞大。清代除中央和省道级衙门的吏员不计外，仅县级衙门，就有“千县30万吏”之说 。三是县以下乡绅自治。据张仲礼研究，19世纪中国乡绅总数逾百万 。中国传统社会就是一个由数万名官员，数十万名吏役和百万乡绅组成的上中下有机衔接的整合体。这样一种独特的组织方式，在漫长的历史岁月中成功地维系了一个地域辽阔，人口众多的农业社会的整合。
与传统社会相比，国民党时期的官僚组织形态发生了显著变化。为了应付“内忧外患‘的大变局，国民党既不能象传统王朝那样“无为而治”，而传统文人士绅的衰亡，县以下的乡村自治网已经破裂，在这种情势下，国民党如要实现社会各层次的整合和控制，唯有建立一个从中央直统到基层的金字塔式的巨型官僚机构。与历代王朝相比，国民党的确建立了一个庞大的官僚机构。据1948年统计，国民党中央和省级公务员共计55.7万余人，另有公役、技工、警兵69.7余人(见下表)。这个时期县级公务员的实际人数有多少，未见综合统计。以1939年推行“新县制”以后的县政府员额编制来推算，一个县政府直属机关公务员大约100人，附属机关公务员也大约100人，全国县级公务员总数当在60万人左右。若将中央、省、县公务员三者总计，则超过115万人，相当于清代文官总数的74倍有余。
表6-1 1948年国民党中央和省市级机关公务员人数统计
公务员 公役 技士、警兵 合计
中央机关 311138 123887 97831 532856
省市机关 246565 103974 371988 722527
总计 557703 227861 469819 1255383
资料来源：(1)“中央机关实有员役人数”；(2)“各省市政府实有员役人数及其分析”，均藏于中国第二历史档案馆，卷号6-4930。
但是，115万公务员尚只填充了国民党整个官僚机构的上层部分。随着国民党政权由县而区，由区而乡，层层向下深入时，其公务员人数以几何级数增长。在1939年“新县制”实施以前，县以下的正式官僚机构只到区一级，县区两级机构规模尚小，人员编制尚有限。自“新县制”推行后，官僚机构延伸到乡保，县以下基层公务员人数倍增。据1942年的粗略估计，区一级干部约需164612人，乡镇一级干部约需686721人，保甲干部约需12140908人，共计需要12992241人。
如此庞大的基层社会组织群体，其数量已是清代乡绅的十余倍。任何社会组织都必须有相应的经济系统为其提供物质资源。在中国封建社会，国家只需一定的农业税收即可供养数万名官员，而国民党时期，省以下政权的财政收入仍主要建立在传统农业税收的基础上，而同时期中国农业经济仍处于19世纪以前的发展水平。国家政权的财政需求剧增，显然与传统农业经济的承负能力不相适应。以湖北为例，据1942年湖北省政府主席陈诚称，仅湖北一省实行“新县制”就需要52万干部，若每人每月薪俸十元，全省每年就要6000多万；若每人每月薪俸50元，全省每年就需要3亿元。而1942年湖北省的年财政收入仅1200万元，支付一省行政人员的薪俸尚不敷远甚。 就全国而论，据当时的估计，近千万基层干部每月以维持其最低生活水平计，就需要40亿元。 国民党政权在深入基层社会的过程中，面临着巨额的财政负担。据1946年底的统计，国民党中央的财政支出超过其收入的5倍。 中央政府在入不敷出的情况下，一方面滥发纸币，同时对地方各级政府的经费预算大力削减，甚至停发。基层行政人员薪饷微薄，有的完全没有薪 饷。政府实际上默许这些基层行政人员在与农民打交道中浮收摊派以维生。这等于政府每年从广大农民手中获取数以百亿的行政“暗税”。
除了组织成本外，国民党政权的深入，还必须有一支健全的组织队伍。蒋介石也一再强调，要行“新县制”，首在得人。国民党实行“新县制”需要上千万基层干部。人才从何而来？作为一个现代动员型政党，国民党本可大量从基层社会中吸收党员，然后通过其意识形态的严格薰陶和组织训练，将党员源源不断地转化为基层干部。但国民党的基层党组织建设比其基层政权建设还远为滞后。战前国民党党员不仅人数有限，而且集中在城市和上层，农村党员如凤毛麟角。战时国民党党员人数虽有所增加，党的组织也向基层社会有所深入，但总体而言，基层党组织仍不过是基层政权的附庸和寄生体。党不是培养和派遣合格的党员去充当基层干部，而是不加甄别地将所有现职基层保甲长披上党员的外衣。其结果，不是将合格的党员转化为基层干部，而是将不合格的基层干部转化为党员。
国民党基层组织建设的另一条途径，是指望让“公正士绅”和新知识分子接受党的意识形态训练后转化为基层干部。但是，这个时期，中国县以下基层社会与19世纪以前相比，已经发生了很大变化。如前所述，自科举制度废除后，传统文人士绅逐渐衰亡，新知识分子城市化，乡村成了穷光蛋、地痞流氓和土豪劣绅的渊薮。在这种情况下， 国民党面临着三种选择：一是象中国共产党那磋，彻底打倒土豪劣绅等乡村恶势力，实行土地改革，依靠广大农民，建立以农民为主体的基层政权；二是放弃对广大农村的控制和管理，将国家权力缩回到县衙门一级；三是将国家政权强行向下扩张、渗透。
由于国民党既要“安内”，又要“攘外”，需要大力汲取和动员民间社会的人力物力资源，必须强化对乡村社会的控制；同时，在1927年南京政权建立以后，国民党的意识形态和阶级基础已经转换，因此，第一和第二种选择均非国民党所愿，唯有第三种选择。
在历代封建王朝的盛世，在儒家意识形态一体化的前提下，上层的官治与下层的绅治本属相辅相成。但在20世纪前半期，时势已易，上层士大夫的角色被新型文官所取代，而下层文人乡绅衰亡后，留下的“权力真空”却由土豪劣绅等边缘恶势力来填充，前者尚有某些旧的道德规范可守，后者则完全是一群无法无天的边缘势力。在这种情况下，国民党政权强行向下扩张，不但未能找到一个理想的托付“支点”，反而恰逢其会地为土豪劣绅提供了一个纵横驰骋的舞台和天地。
在国民党政权建立初期，其政权的纵向渗透尚局限在县衙门一级，区公所属于自治组织。1933年，当国民政府行政院农村复兴委员会的调查人员下乡调查时，他们发现，是时的乡村政治组织的中心机关是区公所，乡镇以下无足轻重。 区长一职成为这个时期土豪劣绅觊觎的主要目标。这一点，蒋介石1934年的言论可为佐证：
“依现行《县组织法》，县以下之各乡，原定分划为若干区，各设区公所，以为地方自治机关，第组织既不健全，人选亦甚滥杂，经费则尤形短绌。地方民众之视区长，无异昔日之团董庄头，绝不特加尊重，于是地方士民之贤良者，多趑趄引避，不肖者则奔竞而进，结果各地区长，大都为贪污土劣所把持，助行政令则不足，压迫民众则有余……” 。
蒋介石认为，区长职位之所以被土劣所篡夺，是因为区长职位低，不能吸引人才的缘故。其实，这个时期，基层社会精英普遍“上浮”，以至于合格称职的县长人选亦不易罗致。政权越深入，人选越杂滥。土劣乘机揽权，乃势所必然。
据1933年行政院农村复兴委员会在河南江苏等省农村的调查，区长人选非常复杂，有旧官僚、旧幕僚、旧绅士，也有新式中学毕业生和个别大学毕业生。 据对河南87个区长的出身的调查，内中大学毕业者1人，专门学校毕业者8人，中学毕业者5人，各类训练所出身者59人，其他14人。 这里所谓的“各类训练所出身”的59人和“其他”14人，实际上都是没有受过正规新式教育的“杂途”之流。其比例竟占84%。
再看他们的经济地位，其中占地300亩以上者占13.6%，100--300亩者占59.1%，100亩以下者占27.3%。 从经济地位可以看出他们绝大多数是地主。当时的调查报告写道：“区长们凭藉他们的资格和地位，在乡村中往往形成一种特殊势力。他们包揽讼事，他们任意派款，甚至残杀善良，以造成个人的专横，扩大个人的权力。” 当时河南一个区长的月薪不过三四十元，而一年的额外进款通常有四五千元。更有甚者，有的区长在乡间任意派款，一年甚至派至十多万元，而上交县一数目不到一半。
“区”最早是在1908-1914年间建立起来的。南京国民政府建立后，区级组织逐渐正规化。根据国民政府的设想，区级政权担负着户政、地政、财政、治安、教育、自治等诸多事务。但实际上，榨取财税一直是区级政权的中心任务。按规定，区长是由省政府任命的县以下行政官员，应回避本籍，并直接受县政权的节制。但事实上，区长职位常常被土劣势力所僭取，权势赫赫，不仅在乡间为所欲为，甚至上抗县府，莫或敢撄。有的土劣区长拥枪自雄，进出县城，往往带十几个武装弟兄，威风凛凛，县长相形失色。河南辉县有一区长在任时无恶不作，被他无辜打死的即有十余人之多。县长欲撤其职，他竟武装拒绝新区长接任。
在30年代，区级政权被土豪劣绅滥用，几为各省普遍现象。在江苏，区长“大都只要钱，不做事，居在城里，一个月之中，偶尔去区公所走几转”。 在湖北，区长凶残贪诈的情形更为恶劣，不仅老百姓惨遭蹂躏，县长亦常受其劫持控制。当国民党政府力图将司法权从县长手中分离出来时，区长却集行政、司法和军事权力于一身。在湖北监利县，土豪劣绅分为新旧两派，旧派掌握该县财政权，新派则占有区长和地方团队等职权，县长孑然一身，不能动其毫末。该县每一区长自设“特务队”，各有人枪数十，出入前呼后拥，煞是威风。区公所内不仅公案完备，而且设有各种刑具，受理民刑案件，生杀予夺，为所欲为。有一区长曾一天杀人76名，事后县长欲加诘责，亦无可奈何。另一区长因与该区保安队长有隙，不仅置对方于死地，而且罗列其“罪状”，通电全国，“其代电列衔，北至平津，南至粤闽，举凡中国重要都市，无论有无监利人居住，皆一一胪列，其气象较诸一国元首之告令尤为堂皇；复散发告监利民众书，其口吻有如国府主席之通电。”
湖北区级政权被土豪劣绅篡夺的情形，直到40年代仍无多大改变。按规定，区长应回避本籍，但实际上因土劣抗拒而难以实行。如1940年对湖北均县的调查显示：“区长人选，外籍不易来，来亦不易做，此时存在者，均系本县人士”。 由于土劣势力强悍，县长往往受其挟制。一些县长为了保住职位，而与土劣同流合污。1938年4月，湖北省政府在对全省县长的训令中称：“查各县区署，为协助县长深入民间推行政令之机关，必须组织健全，行政效能始克增进。本府制颁《湖北省各级地方政府非常时期办事纲要》第12条内载：‘区长不称职者，县长得径予撤职，先行派代……’，畀各县县长以遴选之权，藉资汰劣留良……。近查多数县长不明斯旨，遇有区长或区员缺出，辄以之见好土劣，徇私滥派，轻率请么，或报请备查，甚有未经呈报而当地人民已先揭举其劣迹向本府控诉者”。 据当时湖北省民政厅对各县的实地考察报告，区长职位被土劣侵夺者比比皆是，有的县长甚至向土劣贿卖区长和联保主任职缺，其价格自数百元至数千元不等。 这些土劣区长以国家权力为护符，大肆搜括民财，广置田产，下陷人民，上疾官厅，专横自重，胡作非为，几为通病。
区政权本为国家权力的延伸和加强，其结果却成为地方边缘恶 势力藉以自豪自雄的工具。这些土豪劣绅本不具备传统文人士绅的个人魅力权威、内在道义性权威和外在法理权威。他们所赖以支配基层社会的资源基础只是强制性的武力或财力。但是，当国民党政权向下扩张的时候，正给予他们以僭取法理权威的绝好机会。正如当时人所指出的：“土豪劣绅在农村社会里本来是很有势力的，但是他们的地位并没有法律上的根据。现在他们能够凭借一个与地方官府衔接的自治机关，时时向人民发号施令，加捐要钱，假自治的名义来垄断地方的事务。” 这样一来，土豪劣绅比以往更残酷，也更具压迫性。
对国民党政权而言，土豪劣绅对地方资源的垄断和对国家权力的侵越，无疑有碍于国家政权的扩张。1933年8月，国民政府军事委员会南昌行营重拾北伐旧绪，颁发《惩治土豪劣绅条例》，规定凡“武断乡曲，虐待平民”，“恃势怙豪，朦蔽官厅”，“变乱是非，胁迫官吏”，“逞强恃众，阻挠政令”，“假借名义，派捐派费”者，均应严加惩处。 这一条例颁布后，在一些省份动真惩处了一批土豪劣绅。但不久蒋介石又训令不得将惩治条例援引于“公正士绅”。
在传统王朝的盛世，士绅作为官民之间的中介，官-绅-民之间多能维持一种比较良性的互动关系。蒋介石寄希望于“公正士绅”的，正是封建时代士大夫所担当的“道在师儒”，为民师表，移风易俗，促成郅治的角色。即使在30年代的“剿共”和40年代的抗日战事倥偬之际，蒋介石仍多次发表告士绅书，其字里行间对“公正士绅”的民间精英角色充满着莫大的期望。然而时势早已丕变，蒋介石所殷切期盼的“公正士绅”已不复存在，即使存在，也是凤毛麟角，继之而起的是一批欺压民众的地痞豪强势力。40年代初期，湖北省民政厅要求各县县长调查寻访当地的“公正士绅”，结果发现，“现时士绅，比较正直的茂材异等之士，遍访几无一可以当选” 。张治中主湘时，亦深感“地方正义力量不存”，“观察地方消沉情况，不禁感慨万端，古代所谓修桥补路之风，亦已不见于今日！” 在这种情形下，国民党所实际借重的并非“公正士绅”，而是掌握基层社会支配权力的土豪劣绅。土豪劣绅遂得乘间侵夺国家合法权力 ，并与国民党上层政权构成一种既相冲突又相交融，既相互依存而又彼此制约的复杂关系。
随着国民党政权由区而乡，由乡而保甲的层层深入，土豪劣绅侵夺国家权力的势头非但没有受到抑制，反而有同步增长之势。换言之，当国家政权越深入，土豪劣绅僭取国家权力的机会愈多，队伍愈庞大，农民所受的压榨愈强烈。当政权停留在区一级时，区级的职位毕竟有限。其后，国家权力进一步下沉到乡镇联保，乡镇长和联保主任的职位，又成为土劣猎求的目标。
1933年前后，中央研究院在江苏无锡调查了104个乡长，发现这些乡长大都由富有田产的地主担任。104个乡长中，地亩最多的几及千亩，最少的也有二三十亩，平均122亩。
表6.2 江苏无锡104个乡长的田亩与职业统计
田亩统计 职业统计
100亩以下 100亩以上 合计 地主 富农 小商人 合计
人数 59 45 104 95 8 1 104
% 56.7 43.3 100 91.3 7.7 1.0 100
资料来源：张锡昌：《农村社会调查》，第263-264页，黎明书局1934年。
在“新县制”推行以前，区以下的乡镇长权力尚有限，且多出于民选，其作恶者尚非普遍。以江苏为例，据1933年的调查，当时区以下的组织是“乡辖闾，闾辖邻，乡闾邻长由农民公选，当选人以人格、知识和做事能力为标准，而且全为义务职，很多人都不愿干”。 这种情形在浙江亦同样存在。由于这个时期的乡镇长有职责而无报酬，甚至乡镇公所的笔墨纸张茶水等费用亦需乡镇长私人贴补。乡镇长职务繁杂非专职不可，但这个时期的乡镇长按规定为义务职，如全脱产投入，势必影响本身的职业和生计，因此，“乡镇长不愿就职者多，甚至有藉口出外经营商业，无力兼顾乡务为辞”，辞职不干。
但这种情形随着“新县制”的推行而逐渐改观。“新县制”下的乡镇长被国家政权赋予重任。乡镇长可以说是权倾一方。按照“新县制”的规定，乡镇长兼乡镇壮丁队队长和乡镇中心学校校长。在有些地方，乡镇长还兼任乡镇信用合作社社长。此外，乡镇还具有自己独立的预算，有权向所属居民征收捐税，作自己的财政开支。 如此而言，乡镇长具有控制一乡政治、军事、经济和文化教育的权力。乡镇公所如同一个正式的官衙，其职员编制按规定有一二十人，实际常达四五十人。 内有股长、干事、师爷、文书、事务员、会计员、户籍员，还有武装乡丁。据一位名叫李月波的人回忆，他初中毕业时，本想继续读书，而他的岳父、内兄、堂兄等均劝他不要升学，进乡公所做点公务，“以显门庭，光耀祖宗” 。既然乡公务可以带来名誉、权力、金钱和地位，其职位自然也就成为地方豪强争夺猎求的目标。
对国民党政府而言，土豪劣绅对基层权力的专擅与篡夺，无疑是其国家权力扩张过程中所遭遇的棘手难题和重大困扰。正因为此，当“新县制”推行之初，国民党就提出了“用新人行新政”的口号，希求将地方权力从土豪劣绅手中夺回。为此，国民党政府采取了两项措施：一是从法律上规定“有土豪劣绅行为曾受处刑之宣告者”不得担任乡保甲长，并将乡保甲长的年龄限制在25-45岁之间 ；二是各省、县、区分别举办各种人才训练所、训练班，企望将一批乡村优秀青年进行培训后，取代土豪劣绅担任基层行政人员。对于前者，其限制几等于无，因土豪劣绅受刑者极少。对于后者，各省当局大都比较重视。
以湖南为例。抗战初期，张治中主政湖南。他“鉴于过去地方自治掌握于土劣手中所造成的失败”，上任伊始，即提出了一个“彻底改造基层机构”的宏伟计划：发动知识青年学生到农村去，造成新知识分子、新青年和农民相结合。他第一批召集4000名高中以上的城市男女青年学生，派往各县开展为期半年的民训工作。接着，他在报纸上刊登巨幅通告，登记知识分子充任县市各种干部人员，计划在半年内，训练5万知识分子去基层充任保长、乡镇长和县长，更换原有的地方基层干部，使湖南全省县以下基层政权彻底脱胎换骨。 张治中这一雄心勃勃的计划在当时全国引起莫大反响。然而，这一计划实现的情况如何呢？张治中后来回忆说：“当我离开湖南之日，这一个艰巨的工程还没有完整展开”。张于1937年12月就任湖南省主席，1939年1月离任，前后不过一年多。在如此短暂的时间里，固难见成效，然而，在当时的历史大背景下，如果不用革命的手段扫除土豪劣绅等乡村恶势力，彻底改造基层政权的愿望势必成为泡影。
这一点，从当时各省举办的各类基层行政人员训练的成效，足可引以为证。据1942年统计，全国各省总计已训练各类基层行政人员116万余人，其中乡镇保甲长近80万。 相对于当时全国基层行政人员的总数而言，受训人数还不到10%。其后几年，各省当局仍坚持不懈地训练，到1949年前后，全国大约有半数以上的乡镇保甲长受过训练。但是，受训的实际效果如何呢？这里不妨引录一段当时人的观察：
“这种训练，各地方当局不乏以之敷衍功令，或粉饰治绩者。更有野心之徒，以主办训练机关为培养私党，布置爪牙，以广置一己之势力者，是则训练反为行政上的浪费，或弊政发展的源泉矣。此外，……以训练为护符，以同学会等组织为声援，勾结土劣，为害地方者，尤比比皆是。
据当时人的看法，国民党训练基层行政人员的目的本是为了“用新人，行新政”，而训练的结果却适得其反：一是给旧土劣造新身份；二是产生出一批新土劣，时人称之为“科学化的土劣”。
在举办各类训练的同时，国民政府又于1944年颁发《各省推进乡镇保甲干部人员考试办法》，要求各省以考试的方式严格选拔基层干部。为此，各省成立普通考试委员会，并在各县成立考试分会，以县长兼考试分会主任。在湖北，各县考试分会大多在1945年上半年前后成立，并相继举行了几次乡镇保甲干部人员考试。考试分甲、乙、丙三级，考试对象，甲级考正副乡镇长，乙级考保长和乡镇股主任及干事，丙级考甲长及保干事。考试程序分为初试、训练、再试。初试及格后予以训练，训练结束后再举行复试。考试科目，一般为国文、党义、中国史地、地方自治等。 就法规和形式而言，国民党政府为选拔基层行政人员，亦可谓煞费苦心，然而其实际效果如同训练一样，只不过为原有乡村土豪劣绅增添一层合法身分和政治护符而已。
检阅这个时期湖北、湖南、四川等省的乡级政权原始档案资料，发现乡镇长滥用职权，胡作非为，几成为各省普遍现象。有的拥枪自雄，豪霸一方，对上抗衡，对下作恶；有的徇私舞弊，贪污诈骗，包庇烟赌，卖放壮丁，浮征滥派。40年代初湖北省民政厅一位视察员深有感慨地说：“现在下级政治，可称为土劣或准土劣政治，此辈既握有治权，一切征兵征工及政府所需求于人民之事，无非贫民身受其苦，彼辈皆超然事外，甚且于中牟利。”县政府对他们实在是“防不胜防，撤不胜撤” 。在湖北档案馆现存民国档案中，仅1947-1948年间各县控诉乡镇保长的案卷即有1692卷，被控乡镇保长多达数千人。
六、结论
在20世纪前半期的乡村中国，其基层权力结构有两大历史性的变革值得注意：一是由于科举制的废除而引发的乡村权势的转移与蜕变；二是随着王朝国家向政党国家的转型，国家政权力图加深和加强其对乡村社会的控制。
以往人们更多地关注1905年废科举对清末民初官僚政治结构和士绅群体的影响。事实上，因废科举而产生的社会震荡，至少在其后近半个世纪中，仍能明显而深切地感觉到。它不仅摇撼了清王朝上层政治体制，也波及和辐射到民国时期的底层乡村社会结构。在中国传统社会，约有90%的绅士居于乡间。 由于他们耕读在农村，关心的事务也是农村，包括意识形态教化、精英分子的养成都以农村为中心。他们是中国传统乡村社会的文化主体，也是乡村社会生态环境的组织者和调节者。那些少数到城市为官的绅士，也会在适当时候告老还乡，这不仅意味着城市信息、资金等资源向乡村社会的流动，更重要的是它整个城乡社会智力资源处于一种循环不息的流动之中。但是这一格局随着1905年科举制度的取消而改观。自科举废止后，传统文人士绅继替常轨中断，而新知识分子的生活场所和活动空间由乡村转移到城市，农村青年知识分子向城市单向流动，农村智力资源大量流失和衰竭，农村文化生态不断失衡与蜕化，乡村社会失去重心，其自治性和自主性亦不复存在。在这种背景下，乡村权势被土豪劣绅和无赖恶霸乘机僭取和窃夺。这是中国乡村社会千年来所未有之大变局。
但是，土豪恶霸虽然窃取了部分乡村权势资源，但他们并不具备传统文人士绅所具有的个人魅力权威和法理权威。他们所赖以主宰基层社会的资源基础只是强制性的暴力或财力。在这种情形下，当国家政权向下扩张的时候，正给予他们以僭取法理权威的大好机会。
国家权力企图深入乡村社会的努力，最早始于清末新政 。但国家政权真正深入乡村社会，却是国民党执政以后的三四十年代。执政以后的国民党，内部面临着共产党和地方实力派的挑战，为了树立一个强有力的中央政权，国民党一直致力于强化其政治合法化能力、军事控制能力、经济汲取能力和社会动员能力。对国民党而言，一个消极无为和软弱乏力的基层政权是难以应付“内忧外患”的严重局势的。特别是在几次“剿共”战事失利生，蒋介石认识到，要对付中共的“农村包围城市”的战略，必须强化地方基层政权。
国民党政权向基层社会的扩张和渗透，意味着基层官僚队伍的巨大膨胀和基层政权组织成本的急剧上升。据40年代国民党中央的估计，全国县以下基层干部至少在千万以上。上千万基层干部从何而来？在科举制度废除二三十年之后，旧式文人绅士已退出乡村政治舞台，新式学堂毕业的知识青年大批涌向城市，广大农村成为土豪恶霸的天下，在这种情况下，国民党唯一可行的途径是撇开乡村边缘恶势力，通过严密、高效的现代政党组织和严格的意识形态塑造，在农村基层民众中，培植一个认奉三民主义并富有能力和献身精神的新的精英阶层，重新建立一个国家政权、乡村精英与民众一体化的良性互动结构，来实现社会上中下三个层次的整合。这对一个现代动员型政党而言，按理并非没有可能，然而事实证明，国民党没能做到这一点。在战前，国民党党员不仅人数有限，而且集中在城市和上层，农村党员如凤毛麟角；到40年代，国民党组织规模虽然有所壮大，党的组织也向基层社会有所深入，但从总体而言，国民党不基层党组织建设比其基层政权建设远为滞后，前者始终是后者的附庸和寄生体。国民党不是培养和派遣合格的党员去充当基层干部，而是不加甄别地将不合格的基层干部和土豪劣绅吸收为党员。同样，40年代各省大批培训和考试基层行政人员，其结果，亦不过为乡村土劣势力增加一层护符而已。
对国民党政权而言，土豪劣绅对地方资源的垄断和对国家权力的侵夺，无疑有碍于国家对乡村社会的控制和对乡村财税资源的汲取，为此，蒋介石在30年代初一度颁发《惩治土豪劣绅条例》，河南、湖北、江苏等省也先后动真惩处了少数恃势怙豪的土豪劣绅，然而，由于国民党政权无力派遣一支数量庞大的官僚队伍深入乡村，充实基层政权，在这种情况下，为了维持基层统治秩序，抽取乡村人力和财税资源，国民党仍不得不借重和仰仗土豪劣绅势力，以遂行国家对乡村社会的动员、汲取和控制。土豪劣绅以国民党政权所赋予的区乡保长等职位为工具，以国民党政权所兴办的各种“新政”为借口，以国民党政权动员和抽取乡村人力物力资源为契机，充分发挥他们掠夺性和压榨性的一面。其结果，国民党政权愈深入，土豪劣绅僭取国家权力的机会愈多，队伍愈庞大，农民所受的压迫愈强烈。国民党唯有听任那些土豪劣绅势力恣意分掠地方社会的权力和资源，而无法加以控制和驾驭，以至于出现县政府对之“防不胜防，撤不胜撤”的无法收拾的严重失序状态。农民赋税负担日益苛重，政府权威失坠，社会动荡混乱。正是这种恶性膨胀的无组织力量，最终吞噬了国民党基层政权的基础。
一、前言
传统中国县以下的基层权力结构，始终是中外历史学家和社会学家十分关注的研究对象。费孝通先生早在20世纪40年代末即巳注意到“从县衙门到每家大门之间的一般情形”“是有趣的，同时也是很重要的”。之所以重要，是“因为这是中国传统中央集权的专制体制和地方自治的民主体制打交涉的关键。如果不弄明白这个关键，中国传统政治是无法理解的” 。在中国二千年来的地方政府层级变迁过程中，县级政区是最稳定的一级基层政区。皇帝任命的地方官员到县级为止。但是，我们不能据此而认为县衙以下处于一种“权力真空”状态。事实上，在县衙以下的基层社会，实际存在着三个非正式的权力系统在运作：其一，是附属于县衙的职业化吏役群体。如清代州县吏役人数，大县逾千，小县亦多至数百名 。其二，是里甲、保甲等乡级准政权组织中的乡约地保群体。这一群体每县亦有数十至数百人不等 。其三，是由具有生员以上功名及退休官吏组成的乡绅群体。据张仲礼研究，19世纪前半期中国士绅总数巳达到100余万 ，平均每县有六七百名.
那么，县以下的三个非正式权力系统是如何相互交接和运作的呢？费孝通曾在《乡土重建》一书中，作过如下一番描述：首先，县衙门的命令通过衙门胥吏向下传达。这些命令很少是直接发到各家各户去的，多是把命令传给乡约地保。衙门吏胥虽直接代表统治者和人民接触，但其社会地位特别低，受人奚落和轻视。乡绅是不出面和衙门吏胥直接在政务上往来的。同样，乡约地保也是一个苦差，大多由平民百姓轮流担任。当乡约地保从衙门吏胥那里接到公事后，就得去请示乡绅。乡绅如果认为不能接受的话就退回去。因为违抗了命令，这时乡约地保就会被胥吏送入衙门。于是，乡绅乃以私人关系出面和地方官交涉，或通过关系到地方官的上司那里去交涉。交涉成了，县衙命令自动修改。乡约地保也就回乡。
费孝通将上述权力运作过程称之为“双轨政治”。所谓“双轨”乃指由自上而下的皇权和自下而上的绅权所构成。县以上通过官僚实现政治整合，县以下则通过乡绅实现社会整合。两者互为制约和补充。在皇朝兴盛时期，在一定程度上维持了传统国家与社会之间的交接关系，并确保了传统政治体制的正常运行。在官民之间的三个中介群体中，衙门吏役和乡约地保均是社会边缘人物，社会地位低下。但他们常能利用自身的职位作为赢利的工具。美国学者杜赞奇在研究20世纪前半期的华北乡村社会时，将这批人称之为“赢利型国家经纪”。与之相对，他将那些在地方上享有声望，并在一定程度上代表地方利益的乡绅称之为“保护型经纪”。 很显然，在中国传统社会基层权力结构中真正起着举足轻重作用的是后者，而非前者。绅权作为一种社会性权力，是法理权威和个人魅力权威的结合。绅士既与国家官僚体系休戚与共，而同时又与基层民众保持着密切联系，成为官与民之间的缓冲与中介。作为官系统的触角的延伸，绅士配合官府向人民征收赋税，维持地方治安；与此同时，作为基层民众的代言人，绅士在一定程度上又是地方利益的代表，有时甚至会与损害地方利益的官府发生冲突。正是绅士在官民之间上下沟通，并形成一种良性互动关系，在一定程度上维持了传统国家与社会的整合。这是中国传统基层社会权力结构的基本构架。
在辛亥革命以后，在王朝政治体制和行政机构分崩解体的历史大背景下，位于旧秩序深层的基层社会权力结构有没有发生变化？若有，到底发生了什么样的变化？这种变化对民国时期的中国乡村社会发生了什么样的影响？这是本文试图探讨的问题。
二、传统士绅的没落
“一谈到‘绅’，便联想到‘土豪劣绅’”。 章开沅先生这句话于不经意间道出了民国以来“绅”在人们心目中的形象。中国传统基层社会结构中最早发生近代裂变的，正是官民之间的中介群体“绅”。
作为社会恶势力之一，土豪劣绅自然历代皆有。但土豪劣绅凸显成为一个势力庞大的社会群体，却是民国时代特定历史环境下的畸形产物。
据有人考证，“土豪”一词最早出现于魏晋南北朝时期，指称那些“先世无闻”而有财有势的暴发户。 而“劣绅”不过是与正绅相对的概念。清代在乡里勾结吏胥，包揽词讼，欺压百姓或聚众抗官的乡绅，即被指为“劣绅”。今人获知“土豪劣绅”一词，大多得自毛泽东的《湖南农民运动考察报告》，由此难免让人产生“土豪劣绅”一词似出自大革命时期湖南农民之口的印象。其实，“土豪劣绅”这一称呼在当时颇为流行。1927年长沙“马日事变”时，湖南军阀甚至将“土豪劣绅”作为戒严的通行口令：如果遇到军警喊口令“土豪”，赶紧应答“劣绅”，即可通过。 翻阅民国时期有关乡村社会问题的书籍或报刊文章，“土豪劣绅”一词几乎触目可见。笔者从民国档案中甚至还发现土豪劣绅之间相互指控对方为“土豪劣绅”的现象。当时社会上流行着“无绅不劣，有土皆豪”的说法，甚至有人惊叹：“试看今日之域中(指乡村)，竟是土豪劣绅之天下”。土豪劣绅不仅成为当时共产党要打倒的对象，也一度成为国民党及其地方实力派要打击的目标。如阎锡山在山西，刘峙在河南，陈诚在湖北，张治中在湖南，均将土豪劣绅与烟毒、土匪等同列为地方公害，而希图加以铲除。凡此，皆说明民国时期绅的裂变和劣化，已凸显成为一个严重的社会现象。
民国时期，绅何以会发生群体性的裂变和劣化？要解答这个问题，有必要略为回顾20世纪初作为士绅群体所赖以存续的科举制度的废除和皇权崩溃以后地方绅权的变迁。
有研究者称，当1905年科举制度废除时，不仅革命派的报刊几不注意此事，改良派、保守派的反应也十分平静，既乏愤激者，也少欢呼者。当时的社会舆论大致接近于无声无息，仿佛废除的并非是一个延续了千余年且一直为士子身家性命所系的一个制度。一般的解释，认为废科举从倡议、改良到废除，已喧闹多年，人们已有了相当的心理准备。这种说法实际只看到了当时社会心态的一个层面。事实上，所谓废科举时的社会舆论，只可看作是当时少数上层士绅的心态反应。而恰恰是这批上层士绅并未深切感受到废科举所引起的社会震荡。因为他们或可继续享有自己的既得利益，或让自己的子弟占据新学堂以及出国留学的机会，很快转变为近代工商业者、新知识分子或新式军人。
真正悲惨的是那些散居在广大农村的下层乡绅。但他们当时既不易形成自己的力量，更难于表露自己的心声，以至于今天很难揣测他们当时的心绪和处境。难得的是，近年出版的一部清末民初的一位乡绅自述，我们可以从中略见一斑。这部自述是山西太原县清代举人刘大鹏(1857-1943)所著的《退想斋日记》。1896年春，当“裁科考之谣”传到刘大鹏所在的太原县时，立即引起士子们“人心摇动，率皆惶惶”。1905年10月，当刘氏获悉已正式停止科考，“心若死灰，看得眼前一切，均属空虚”。这不仅意味着仕途的中绝，更多的下层乡绅直接感受到生存危机，“生路已绝，欲图他业以谋生，则又无业可托”。对于家有恒产 者，尚不虑及吃穿，“若藉舌耕度岁者，处此变法之时，其将保以谋生科？”果然，不到一两月间，已是“失馆者纷如”。这些失馆者因“无他业可为，竟有仰屋而叹无米为炊者”。科举制不仅仅是一种官僚选拔机制，也是一种政教相连，耕读仕进并举的社会建制。科举一废，读书者既无出路，教书者自亦失业。刘氏自述中写道 ：“人之一生，皆有悟业以养身家。予藉舌耕为恒业垂二十年，乃因新学之兴，予之恒业即莫能依靠，将有穷困不可支撑之势”。“嗟乎！士为四民之首，坐失其业，谋生无术，生当此时，将如之何？”刘大鹏的境遇无疑是当时数十万乡绅处境的缩影。废科举不仅断绝了下层乡绅的政治仕途，甚至危及下层乡绅的谋生手段。衣食足而知礼节。士既无以为生，自然也就难为其他三民的表率。“四民失业将欲天下治安，得乎？” 刘大鹏自然看到了问题的关键所在。乡绅劣化的一个造因实于此隐伏。
科举取士，每次幸运者总归是少数。失败者难免会有一种挫折感。但科举制度却有着一种“自我消解挫折感”的功能。这种功能不自于它没有年龄限制，这就为每一个失败者始终保留着下一次成功的机会与企盼。这种机会与企盼的存在，使个别的科场失意者很难凝聚成群体性的社会不满，而且不会形成对现存秩序的巨大的政治参与压力。这一点，新式常常学堂体制迥然不同。“科举初停，学堂未广，各省举贡人数不下数万人，生员不下数十万人，中年以上不能再入学堂，……不免穷途之叹”。 即使那么些年龄尚可入新学堂的生员，又苦于学堂因师资、教材、经费、校舍等问题而难以遍高于广大农村，而只得望而兴叹。这样，在废科举之后的一二十年间，广大农村出现了一大批既无法通过科举取得功名，又无法进入新式学堂接受新教育的“过渡群体”。民国初年的著名记者黄远庸将这些新旧递嬗过程中产生出来的游离分子称之为对社会稳定具有破坏力的“游民阶级”。这批人从原有的生存结构中脱离出来，又无法象城市上层士绅那么样被新的生存结构所吸纳。上升性的社会流动渠道受阻，因而产生群体性的对现实的疏离和不满。这是乡绅劣化的又一造因。
士绅本是与皇权共生的社会集团。在科举废除，帝制倾覆后，士绅的“继替常轨”中断。据张仲礼推算，清代士人考上生员、举人、进士时的平均年龄分别为24、31和34岁，而士绅的平均寿命为57岁。 也就是说，清末最后一代士绅经过一二十年的自然递减，至二十世纪二三十年代已所剩无几。不仅如此，民国建立后，科举功名身份不再具有帝制时代所具有的法理性权威，丧失了皇权体制的庇护。“前清举人”、“前清进士”成为历史遗存，而不再成为获取社会优势地位和权势资源的凭藉和依据。当然，法律的否定与社会的遗弃，其间还有一个时差和过渡。因此，在民国初期，中国社会依然存在着科举制度的惯性。特别是在广大的乡村基层社会，传统士绅的落日余晖还将延续较长一段时间。
五四以后，随着新知识分子群体力量的剧增，传统士绅逐渐从政治社会的权力中心退居到边缘。其后，大革命的浪潮席卷南方各省，农民运动风起云涌，农村基层社会的绅权势力首当其冲。除一部分有钱有势的大士绅迁居都市外，留在乡村的小士绅或老成凋谢，或消极因循，大多丧失了完整的社会整合能力而蜕变为单纯的地主和高利贷者。1926年，彭湃在《海丰农民运动报告》中写道：“二十年前，乡中有许多贡爷、秀才、读书穿鞋的斯文人。现在不但没有人读书，连穿鞋的人都绝迹了。” 这种情形不是广东一隅的独特现象。1930年5月，毛泽东调查江西寻乌农村时也发现，“近数年来，秀才们大多数无所事事”；“这班人多半是收租的小地主，一小部分教书，又一小部分以行医为生”。
同样的情形也在湖北乡村社会存在。三十年代初期，湖北省民政厅在调查中发现，“现在各县风俗，……其最堪忧虑者，厥惟士绅之不安于其乡，在乡者之不愿出而问事。往所谓任率简谅， 倜傥之概，为之一变。” 笔者根据当时湖北各县士绅情形粗略统计(见下表)，士绅离开乡村，迁居都市或外省者约占30%。在乡士绅中大多老成凋谢，因循敷衍，有的维持资产，享乐田园，有的囿于旧道德，缺乏现代知识，不足以协力地方政务，有的因时局纷乱，世风浇漓，洁身自爱，不肯出而任事，还有的受大革命时期农民运动的打击而退于无能。另有一部分不肖士绅作恶乡里，武断乡曲，或分立门户，派别倾轧。真正能达民隐，尚孚众望，并能协力地方的公正士绅寥寥无几。
显而易见，科举制度废除后，传统士绅群体中虽游离出一批作恶乡里，武断乡曲的劣绅，但到三十年代初，拥有科举功名的最末一代士绅已濒临整体性没落的境地。
三、知识分子城市化
清末废科举与兴学校是同步进行的。按理，当科举制度下的最后一代士绅衰亡没落之际，应是新教育制度下的知识分子群体成长崛起之时。但是，新知识分子与传统士绅不同的是，前者已不再是四民之首。在传统社会中，士作为四民之首与其他三民保持着有机的联系。尤其在基层社会，“地方士绅一言一动，乡里倚为重轻”。而随着科举制度的废除和四民社会的解体，治统与道统逐渐分离；新教育制度培养出的现代知识分子在社会上“自由浮动”，大部分与农工商三民疏离，自然也难以赢得大众的信仰。这一点，在乡村社会表现尤为明显。三十年代《女子月刊》上曾有一篇文章，十分细致地描述了新知识分子在乡下人眼中的情形：
“我们如往乡村中去实地考察一下，当可知道现在一般未曾受教育的对于知识阶级所抱的是一种何种态度。过去乡村中，秀才先生或书塾老师有极大的潜势力。他是一乡中的审判者，一乡中的号令者，一乡中的指挥者；他是一乡中所‘佩服’的人；假如这位秀才先生或乡塾老师，果真是道德高尚，则他的话即可成为号令。……这种现象，从坏的方面来观察，是人民知识的低落，是绅权的膨胀；但如从好的方面来观察，亦可以说是知识界与非知识界的沟通。过去中国的各种设施，能够使大部分人民奉行，不得不归功于这层原因。但是现在学校出来的学生是怎样？虽则现在一般知识界的学问、理解力较之过去均属优良，但乡村中人士对于他们却全抱着不信任的态度，怀疑的心情，不但不愿听他们的话，简直亦不敢听他们的话。中国种种新政的实施，不能发生效果，这实在是一个重大症结。因为新政发施者是知识界，而要求效果，则须全国人民一致。一般人既怀疑知识蜀，不信任知识，则对于知识界所发动的新，自然不愿奉行，不敢奉行。二十二年浙江省余杭、临安二县农民不服从政府的强迫养育改良蚕种而发生的暴动，实在是很好的例证。”
村农民对新知识分子不信任，在很大程度上源于他们对新教育的不信任。清政府在改革科举之时，即开始兴办学堂以取代旧的私塾书院。但是，一种新的教育体制并非在一夜之间靠一两纸诏书即可一蹴而就。实际上，在清末民初，许多新学堂的教育质量实际还不如旧的私塾。在乡村基层社会，新学堂更是有名无实。有人回忆民国前期江西景德镇的教育时写道：“那时的教育有一种不寻常的现象，新开办的学校生源不足，而教《四书》、《五经》、《幼学琼林》、《昔时贤文》、《三字经》等的私塾却有不少。”
此外，农民对新教育的怀疑和不信任，也是私塾得以存在的一个重要因素。当时即有人指出，新式学校所授功课“距离农村生活过远，未能切合实用，结果学生能画汽车飞机，而不能写借据田契，能算先令佛郎，而不能计田忙漕。” 30年代，社会学者在湖南衡山农村调查时，发现当地农民对乡村小学主张要“少唱游，多读书”，并且要求教古书。 笔者曾调查过几位受过私塾教育的老人，何以舍新堂而不读？他们的回答大多是当时农民对新式学校的新教学法和新教科书等不信任。有的说：“新式学校很多时间浪费在文娱体育等方面，送子弟到学校去认不了几个字！”还有的说：“新学堂不念《三字经》，而念什么‘大狗叫，小狗跳’，那算什么学问！”这固然表现出当时中国农民思想观念的务实和保守，但从另一方面也反映出新式教育在相当长的时间里并未得到老百姓的真正认可和普遍接受。更值得注意的是，五四以来，知识分子提倡以白话文来普及大众教育，开启民智，没料正是白话文教材竟然成为百姓大众不愿接受新式教育的一大缘由。这个极具诡论意味的社会现象无疑上下层民众与新知识分子疏离的一个绝好表征。
事实上，下层民众与新知识分子之间的疏离是双向互动的。在中国传统社会，士绅大多以农村社会为中心，其伸展手脚的空间主要是国家官僚机构鞭长莫及的“地方”或“乡里”，耕读在乡村，关心的事务也主要是农村。少数迁居市镇的士绅仍然与农村有着密切的联系，在某种程度上，城市只是日常生活享乐之所，而不是其安身立命之地。即使学而则仕，亦多在不惑或知命之年结束宦游，回到家乡收拾田园。
但自学校取代科举以后，知识分子的生活场所和活动空间发生了改变。过去私塾分散在城乡村镇，如今新学校主要集中于都市，大学固多设在通都大邑，中学亦大多设在省会一级城市。据1935年中央农业实验所对22省961县的农村教育机构调查的结果，中学仅占乡村教育机构的0.7%。
1933年，国民政府行政院农村复兴委员会在江苏常熟农村调查时，好不容易碰到一位中学生，以至于在调查日记中慨然写道：“我们跑过的乡村并不少，碰到中学生却是第一次。” 自南宋中国文化重心开始南移以来，苏浙一直是人文荟萃的文化渊薮，未料这个时期的苏南农村，却连一个中学生亦如凤毛麟角，同时期的中国其它地区的农村，该会是一番什么样的文化衰败景象呢！
尽管缺乏这个时期中国乡村教育的全面统计材料，但一麟半爪的个案亦能给人以一叶知秋的感觉。30年代初期，毛泽东在江西寻乌县调查时发现，一些地主子弟在寻乌城东小学混张毕业文凭后，就大摆其架子，在名片上赫然印上“城东小学毕业生”几个字，煞是神气！而且每年可以和那些老资格的秀才举人在家族祠堂里平分学谷和胙肉。 在一些内地农村，“粗识文字的小学毕业生便可以打起知识分子的幌子，俨然以绅士自居，出入公门，鱼肉乡里，任意欺骗老百姓。” 在四川一些地方，每当某家有子弟小学毕业时，亲朋邻居要敲锣打鼓，燃放鞭炮，如科举时代中举一样送去报条，以示祝贺。
以上事例说明，这个时期的中国乡村出现了人才空虚和教育衰败的景象。农村文化生态结构已经失衡与蜕化。在中国传统社会，由于宗族一般拥有相当数量的学田、义田以及族学、义学等，相当一部分同族子弟不分贫富均可以受宗族的资助，获得一定的文化知识。但在科举制度废除后，随着传统文人士绅的衰亡，宗族制度与学田、义田、族学、义学的衰落，乡村人口的识字率甚至不如19世纪以前。在19世纪以前，清代人口的平均识字率大约为20%，而民国时期很多地区的人口识字率都低于这一比例。如抗战前后湖北省人口的平均识字率只有16%。 若仅就农村人口的识字率而言，其比例则更低。据抗战时期的一般观察，士兵的识字率在10%以下。 以此衡测当时中国农民的识字经，当亦不差。
自西潮东渐以后，城乡之间的差距越来越大。城市带有西化色彩的物质和精神生活方式，自然比日趋衰败破落的农村具有吸引力。加之城市集中着财、权力、名位等社会稀缺资源，在这种情况下，农家子弟一旦接受中等以上的新式教育，便尽量留在都市而不愿返回乡村。大学毕业集中于大都市，中学毕业也想方设法留在省城和县城。城市成为新知识分子的生活场所和工作活动中心。1930年，上海《民国日报》有一篇题为“乡村颓败了”的文章这样写道：
“年年大批的毕业学生自乡村跑进都会，不见一个返到乡间，……乡村小学教师宁愿来都市为书局报馆抄写，……都会的漩涡卷去了乡村的干柱，剩下的只有老弱和稚幼。……乡村衰败了，没有一些生气，和黄褐的土块成了调和的色彩，死静、凄泠、枯暗、荒塞、简陋占据了整个乡村。”
知识分子城市化潮流在19世纪末20世纪初即已初具规模。当时城市化的知识分子还主要是旧日士绅中的一部分。当新知识分子群体成长起来后，城市化才成为一种普遍现象。从此，中国社会精英阶层的分布重心发生了历史性的大转变。在精英城市化的潮流下，乡村社会成为一个被精英遗弃，管理日趋失序的地区。据1934年湖北省襄阳县县长称：“近数年来，士大夫阶级类多全家去乡，侨居他埠，而无产失业之徒，或从戎，或附匪。其土著大多数为自耕农，识字甚少，程度极低。故甲长中什九不识字，保长虽较优，而识字人数亦不逮半数。保甲制度难于推行，实亦原因之一。” 襄阳县的情形是当时中国广大农村的缩影。
知识分子群集都市，使都市各部门人浮于事，大学生毕业即失业。1936年5月，蒋介石在一次地方高级行政人员会议上谈到，邮政局招收邮务生，普通机关招考录事，每月薪金不过一二十无，往往只有两三名缺额，而有几百人应试，其中不少是大学毕业生； 而另一方面，地方自治人才却非常奇缺，“一省之中，省政府主席及民政厅厅长常觉到县长人选困难，能够一肩担起筹备一县地方自治的人才，极难物色。一县之中，县长又感觉到区长人选困难。……至一区之中，乡镇长人选亦复困难。……至闾邻长则更人选困难。” 梁漱溟于20年代末着手乡村改造运动时，“所最感困难的问题：一就是村中无人，一就是村中无钱”。他于1929年从广州北上，游历考察了江苏昆山徐公桥、河北定县翟城村以及山西太原等地的乡村必进运动。他发现村长问题是各处所共同困扰的一个难题。他在考察记中写道：“象今天这世界，还有什么人在村里呢？有钱的人，都避到城市都邑，或者租界，……有能力的人亦不在乡间了，因为乡村内养不住他，他亦不甘心埋没在沙漠一般的乡村，早出来了。最后可以说，好人亦不住乡村里了。” 这里，梁漱溟所谓的“好人”到底指哪些人，不详所指。而有钱人和有能力的人相继离开乡村后，乡村人口主要由两类人组成：一类是贫弱无助的穷人，一类是游手好闲，作恶乡里的流氓地痞。其结果，乡村教育日趋退化，乡村自治日趋衰败，乡村宗族组织逐渐萎缩，与此同时，土豪恶霸等乡村边缘势力乘机崛起。
四、民国时期绅权的社会构成
在20世纪以前，科举制度不仅是中国国家各级官僚的选拔体制，也是基层地方社会精英赖以产生的主要途径。国家通过科举制度，利用儒家规范性意识形态，将官僚集团与绅士集团统摄于共同的国家统治目标之下。科举停废后，新的职业官僚养成体制未能建立。官僚的常规社会来源枯竭，作官不复要求统一资格，仕途从此杂滥。与此同时，基层社会精英的社会构成也发生了蜕变。科举之时，通过科举考试，取得绅士地位，为跻身于地方精英之列的一条主要途径。科举一去，“绅”的正规来源断绝。民国时期虽然还有“绅”的称谓，但与传统士绅不同，不再以“功名”身份获取社会地位。分析民国时期“绅”的社会构成，除了少数前清遗留下来的一批举贡老爷外，多为民国时期的“新贵”。那么，民国时期跻身于地方“绅士”行列的“新贵”，其来源如何？下面列举的几个个案具有一定的代表性。
(一)民国初年湖北襄阳县东津镇的三位“新乡绅”
王殿甲，原是江湖会里的大爷，辛亥革命时期是个革命党人，当过营一级的军官，以后回到家乡，成为东津镇的绅士，和其他绅士一起处理镇上的大小事情。
樊德斋，木场学徒和木材商人出身，读书识字甚少。辛亥革命时，通过江湖会当上了地方保卫团团总、区长，依靠经济和政治势力而成为东津镇的大绅士。
宋德山，原本是乡镇上的一个二流子，辛亥革命时，曾当过一个相当于连长一级的队官，这样，他也成了东津镇上“说公了私”的绅士了。
以上三位“新乡绅”的出身，一是江湖大爷，一是学徒、商人，一是二流子。很显然，他们原来都是社会底层和边缘人物。他们爬升到社会上层，跻身于“绅士”行列的阶梯，已不再是传统的科举功名，而是强权武力。值得注意的是，这几位“杂途”出身的“绅士”在东津镇并未遭到传统正途士绅的排拒，相反，正是因为他们获得了正途士绅的认同的接纳，才跻身于“绅士”行列。如王殿甲回到家乡时，乡镇上的绅士没有一个不去拜望他的。王也因此而身价倍增。
(二)30年初江西寻乌县20位权势人物
表1-3 江西寻乌县20位权势人物动态表(930年)
姓名 教育程度 经济状况 职业及经历 备考
何子贞 中学毕业大专肄业 曾任小学教师、县公安局长、警察队长、国民党党员 劣绅
何学才 收租几十石，承包牛岗税 曾任县衙刑房书吏、堪舆 劣绅
范明才 收租八十石 曾任县保卫团总 劣绅
潘明征 收租一万石，财产总值三十万元 儿子做过县财政课长、县保卫团总、县长、县党部委员 全县豪绅领袖
刘土垣 中学毕业 收租千石以上 地主 全县第二大土豪，但不活动，在县里没有权
丘伟伍 日本帝大毕业 收租四百石 曾任县教育局长、工程师、国民党员 新寻派领袖
黄甲奎 中学毕业 收租三百多石 教员、国民党员 新寻派分子
何挺拔 中学毕业 收租三百多石 国民党县党部干事 新寻派分子
胡镜如 中学毕业 收租二百石 县政府科员 土霸
潘明典 前清拔贡 收租一百多石 做过县知事、县教育局长等 “寻乌五虎将”之一，很规矩
赖鹏池 前清附生 收租五百多石 地主 不与外事
汪子渊 收租二百石 做过县保卫团总 劣绅
罗佩慈 收租二百石 做过县长 豪绅
陈吐凤 前清秀才 收租二百多石 劣绅，“寻乌五虎将”之一
邝太澜 前清秀才 “寻乌五虎将”之一
彭子径 前清秀才 收租三百石 清末做过县衙巡检，民初曾任县财政局事务员 “寻乌五虎将”之一
易颂周 前清秀才 收租二百石 劣绅
钟咏柳 留日出身 收租二百石 曾任武穴警察局长、本县实业局长 反动首领
钟星奎 中学毕业 收租二百石 国民党县党部干事 新寻派分子
谢肇凡 中学毕业 收租二百石 做过县保卫团总、县府秘书 新寻派分子
资料来源：毛泽东：“寻乌调查”，《毛泽东文集》第1卷，第171-197页，人民出版社1993年。
上表所列江西寻乌20位权势人物，大致可分为新旧两代：由前清拔贡、附生、秀才组成的旧士绅和新式学堂毕业生组成的新士绅。据毛泽东调查，当时该县尚有秀才四百人，举人一人，但这些人大多已无所事事，在乡村中当“老太”。显然他们已退出乡村政治舞台。过去秀才出身的“寻乌五虎将”已经倒台，已由中学毕业的一批“新寻派”取而代之。20年代末30年代初，正值新旧两代递嬗之际。当时，寻乌县共有大学生30人，中学生500人，小学生1300人。大学生多数侨居在外地大都市。在寻乌当地称霸的主要是一批中学毕业生。
从经济状况观之，这些人多为大中地主，但并非所有的大中地主都能成为权势人物。大中地主中相当一部分不问外事，被当地人称作不中用的“山老鼠”。从表列20人的职业及经历观之，多数曾出任过县一级公职，纯粹靠收租为生的地主很难进入士绅行列。这一点仍和科举时代相同，即以参与地方公事为前提，用寻乌人当时的说法，就是这些人“能到衙门话事”。20人中，只有一人被认为“很规矩”，两人一与外事，而被明确指称为“劣绅”、“土霸”和“反动首领”的却有八人之多。
(三)民国时期鄂西七县十二位地方权势人物
表1-4 民国时期鄂西十二位权势人物动态表
姓名 籍贯 生年 家庭及父辈职业 教育程度 主要职业 权势资源 备考
张文和 建始 1900 世代经营糖食业，姑父为老绅士 中学毕业 地主兼商人，承包税收 县财务委员会主任、县中心小学校长、县临时参议会议长等 三四十年代，张文和、范煦如、徐海如、罗裕民四人号称建始县“四大天
范煦如 建始 1905 经营土布生意，世有土地 私塾 地主兼商人，承包税收 县自卫大队长、区长、县银行董事长、县三青团分团干事长等 王”，把持了整个县的军、政、财、文大权。
罗裕民 建始 1896 开中药铺，小有土地 略识文字 经商，办硫磺厂 汉流大爷，县自卫大队长、县参议员、县党部执委 各级民意机关。
王献谷 恩施 1893 父、叔父均为前清廪生，县商会会长 私塾 经商、返运鸦片 汉流首领、县商团副团长、商会主席等 父辈为清末民初地方最大权绅，本人 贩卖鸦片致富，先攀附军阀，后加入国民党。权势年限为20-40年代
傅卫凤 恩施 农民家庭 小学毕业 团丁出身 团防队队长、团总、三县边防联防总指挥、辖区百里、为恩施“团阀”之一 拥枪割据，在其势力范围内独断专行，但也为地方办过一些有益的事，如兴办学校、创办邮政等，权势年限为1925-1942年
冉作霖 利川 1890 父为清末拔贡，公正士绅 地主兼商人，承包税收 团总、民团大队长、自卫大队长、是利川有名的“团阀” 在利川称霸一方，其权势年限为1917-1941年
陈铸九 巴东 1894 家境寒微 略识文字，学过道士，当过苦力 保董、区联防团首领、保卫团中队长、区长、县参议会副议长，为巴东“团阀”中首屈一霸 用钱贿买保董职务起家，其后参与剿共而步步高升，权势年限为1923-1948年
谭孔耀 巴东 1886 土财主 不习文墨 地主 区保卫团团总、区联防团大队长、巴东“团阀”之一 独霸一方，鱼肉百姓，于1936年被国民党军委会武汉行辕处决，其权势年限为1920-1930年
向卓安 来凤 1890 祖辈务农 目不识丁 作土匪起家 拥枪自雄，是来凤有名的“团阀” 1933年一度被国民党湖北省政府通缉拿办，后以剿共有功，接受收编，被委为来凤县壮丁总队附，1940年被湖北省政府处决，其权势年限为1920-1940年
杨芝香 咸丰 1884 家境清贫 私塾 设蒙馆教书，后办团练，御匪保民 出任咸东联防主任、县长等职 基本上属于地方自治型的“团阀”
侯唯一 宣恩 1891 家境贫寒 私塾 跑江湖、玩汉流 汉流大爷、县常备中队长 地方小“团阀”，其权势年限为1923-1940年
资料来源：根据《鄂西文史资料》1987年第5期所载资料整理而成
上表所列民国时期鄂西7县12位地方权势人物，其出生年代为1884-1907年间，而其权势年代均在民国时期。12人中，父辈有功名者4人，无功名者8人，而本人均无协名。12人的教育程度，中学、小学及教会学校毕业者各1人，私塾4人，略识文字者2人，不应1人。很显然，这12人所赖以掌握地主社会支配权力的资源基础均非超人的教育和学识。
分析12人的发迹凭藉和途径，虽然具体的表现各异，但他们有一个共同点，即均靠的是“力”。“力”有两种：军事的--武力；经济的--财力。12人中，靠武力发迹与靠财力发迹者，几乎相当。靠武力发迹者，大多出身家境清寒的平民家庭，其中不少是好勇斗狠的无赖、土棍，只有一人出身士绅家庭；靠财力发迹者，则是地主商人出身。
就时期而分，民国前期，亦即北洋军阀时期发迹者，其凭藉主要是武力，其权势资源为团练、帮会(汉流)。他们拥枪自雄，独霸 一方，实际上是一地的“土皇帝”，时人称之为“团阀”，其势力范围，大者为一县或数县，小者为一区或数乡。“凡拥有枪枝数百杆者，即自称司令；仅募徒手数十人者，亦称官长，是以所谓司令者，到处皆是，彼此各据一方。凡地方财政赋税收入，截不解省。” 他们之中虽然也有少数作过一些保护地方和对地方有利的公益事业，但大多数以掠夺和鱼肉百姓为生，在其势力范围内生杀予夺，独断专行，叱咤一方，劣迹累累。在清末以前，民团领袖60%以上为有正途功名的士绅，民国时期转移到由地痞恶霸组成的“团阀”之手。这个时期，随着地方社会军事化的进程，“团阀”们凭藉强大的武力资源，重新塑造了国家与社会的关系模式，形成民国前期省一级军阀割据，县一级“团阀”割据的格局。“团阀”与军阀并无质的区分，悉视其军事实力而定。只要控扼部分军事资源，即可称霸一乡一区一县，成为叱咤一方的权势人物。这几乎成为当时边缘社会成员积累财源权势和谋求晋升之阶的捷径。影响所及，社会风尚和坐标观念亦为之丕变。民国年间，河南各地普遍流传着“要当官，去拉杆”的俗谚，有的地方甚至出现不为匪者，则“妻室恨其懦”，愿为匪者，则“父老 其能”的怪象。 这种怪象不独河南一省为然，当时全国各地由土匪首领摇身转化为地方“精英”者比比皆是。前表内所举来凤县‘团阀’向卓安即为作匪起家。事实上，民国时期，防御性的民团与掠夺性的盗匪团伙已互相渗透，地方当局剿匪不成，乃转而采取“以匪治匪”的办法，对一些拥有较强武力的股匪采取招抚政策，给以地方保安团队的名义授其匪首以官职。民团领袖的社会构成亦因之而改变。
在鄂西各县，当南京国民政府势力深入以后，“团阀”们的出路不一，有的见风转舵，主动投靠国民党，跻身于基层政权与省县参议员行列，继续拥有其权势资源；有的负隅顽抗，不服国家政令，企图继续割据称雄，其结果，多被国民党政府以“土豪劣绅”的罪名镇压或摄服。
从前表所举例证可以看出，民国后期，亦即国民党统治时期发迹者，其凭藉主要是财力，其权势资源多为参与地方自治、教育、商务、党团及民意机关和团体的活动。他们在地方颇具势力，并以地方民意代表自居，上焉者把持县政，挟制县长，下焉者垄断乡曲，把持乡政，并在地方买田置地，承包税收，富甲一方。他们与民国前期的“团阀‘有所不同的是，“团阀”完全以我行我素的“土皇帝”自居，抗拒国家权力的制约和渗透；而他们则大多希望在政治上寻求出路。由于他们的行为方式在某些方面承续了清末以前的绅士角色，故他们虽然不再拥有传统功名，而时人仍以“绅士”相指称。
但是，与清末以前的传统文人绅士相比，民国时期的“新绅士”在才德和威望方面均令人有今非昔比之感。他们所赖以支配基层社会的资源基础是强制性的武力和财力，而不是传统士绅所具有的对乡土社会的内在道义性权威、外在法理性权威和个人魅力权威。上述鄂西12位权势人物中，有的虽也在“保境安民”的口号下，抵御过外来匪患，或抵制过军阀官僚的苛索，或为地方做过一些修桥补路、兴校办学之类的公益事业，但与其劣迹恶行相比，前者多为后者所淹没。少数公正士绅反被这些有劣迹的“土豪劣绅”从地方自治领域排斥出去。“土豪劣绅”遂成为民国时期基层社会的主要支配者。
五、国家政权的下沉及其对乡村社会的影响
任何类型的组织建设，都必须具备两个最基本的条件：一是必须有一定的组织成本；二是必须有相应的组织队伍。在清代以前，中国社会具有一种独特的组织结构：一是正式领薪的官僚人数极少，据统计，19世纪末期，清朝中央政府官员2622人，地方官13007人，武官7464人，共计约23000人， 而当时全国人口已突破4亿，平均每名正式官员需治理17000余人。如以地方行政官员而论，这一比例则更悬殊。有人指出，18世纪末，中国每一知县统治人数为30万人，而革命前的法国，每一地方行政官员统治的人口是3000人。 二是非正式的吏役群体数量庞大。清代除中央和省道级衙门的吏员不计外，仅县级衙门，就有“千县30万吏”之说 。三是县以下乡绅自治。据张仲礼研究，19世纪中国乡绅总数逾百万 。中国传统社会就是一个由数万名官员，数十万名吏役和百万乡绅组成的上中下有机衔接的整合体。这样一种独特的组织方式，在漫长的历史岁月中成功地维系了一个地域辽阔，人口众多的农业社会的整合。
与传统社会相比，国民党时期的官僚组织形态发生了显著变化。为了应付“内忧外患‘的大变局，国民党既不能象传统王朝那样“无为而治”，而传统文人士绅的衰亡，县以下的乡村自治网已经破裂，在这种情势下，国民党如要实现社会各层次的整合和控制，唯有建立一个从中央直统到基层的金字塔式的巨型官僚机构。与历代王朝相比，国民党的确建立了一个庞大的官僚机构。据1948年统计，国民党中央和省级公务员共计55.7万余人，另有公役、技工、警兵69.7余人(见下表)。这个时期县级公务员的实际人数有多少，未见综合统计。以1939年推行“新县制”以后的县政府员额编制来推算，一个县政府直属机关公务员大约100人，附属机关公务员也大约100人，全国县级公务员总数当在60万人左右。若将中央、省、县公务员三者总计，则超过115万人，相当于清代文官总数的74倍有余。
表6-1 1948年国民党中央和省市级机关公务员人数统计
公务员 公役 技士、警兵 合计
中央机关 311138 123887 97831 532856
省市机关 246565 103974 371988 722527
总计 557703 227861 469819 1255383
资料来源：(1)“中央机关实有员役人数”；(2)“各省市政府实有员役人数及其分析”，均藏于中国第二历史档案馆，卷号6-4930。
但是，115万公务员尚只填充了国民党整个官僚机构的上层部分。随着国民党政权由县而区，由区而乡，层层向下深入时，其公务员人数以几何级数增长。在1939年“新县制”实施以前，县以下的正式官僚机构只到区一级，县区两级机构规模尚小，人员编制尚有限。自“新县制”推行后，官僚机构延伸到乡保，县以下基层公务员人数倍增。据1942年的粗略估计，区一级干部约需164612人，乡镇一级干部约需686721人，保甲干部约需12140908人，共计需要12992241人。
如此庞大的基层社会组织群体，其数量已是清代乡绅的十余倍。任何社会组织都必须有相应的经济系统为其提供物质资源。在中国封建社会，国家只需一定的农业税收即可供养数万名官员，而国民党时期，省以下政权的财政收入仍主要建立在传统农业税收的基础上，而同时期中国农业经济仍处于19世纪以前的发展水平。国家政权的财政需求剧增，显然与传统农业经济的承负能力不相适应。以湖北为例，据1942年湖北省政府主席陈诚称，仅湖北一省实行“新县制”就需要52万干部，若每人每月薪俸十元，全省每年就要6000多万；若每人每月薪俸50元，全省每年就需要3亿元。而1942年湖北省的年财政收入仅1200万元，支付一省行政人员的薪俸尚不敷远甚。 就全国而论，据当时的估计，近千万基层干部每月以维持其最低生活水平计，就需要40亿元。 国民党政权在深入基层社会的过程中，面临着巨额的财政负担。据1946年底的统计，国民党中央的财政支出超过其收入的5倍。 中央政府在入不敷出的情况下，一方面滥发纸币，同时对地方各级政府的经费预算大力削减，甚至停发。基层行政人员薪饷微薄，有的完全没有薪 饷。政府实际上默许这些基层行政人员在与农民打交道中浮收摊派以维生。这等于政府每年从广大农民手中获取数以百亿的行政“暗税”。
除了组织成本外，国民党政权的深入，还必须有一支健全的组织队伍。蒋介石也一再强调，要行“新县制”，首在得人。国民党实行“新县制”需要上千万基层干部。人才从何而来？作为一个现代动员型政党，国民党本可大量从基层社会中吸收党员，然后通过其意识形态的严格薰陶和组织训练，将党员源源不断地转化为基层干部。但国民党的基层党组织建设比其基层政权建设还远为滞后。战前国民党党员不仅人数有限，而且集中在城市和上层，农村党员如凤毛麟角。战时国民党党员人数虽有所增加，党的组织也向基层社会有所深入，但总体而言，基层党组织仍不过是基层政权的附庸和寄生体。党不是培养和派遣合格的党员去充当基层干部，而是不加甄别地将所有现职基层保甲长披上党员的外衣。其结果，不是将合格的党员转化为基层干部，而是将不合格的基层干部转化为党员。
国民党基层组织建设的另一条途径，是指望让“公正士绅”和新知识分子接受党的意识形态训练后转化为基层干部。但是，这个时期，中国县以下基层社会与19世纪以前相比，已经发生了很大变化。如前所述，自科举制度废除后，传统文人士绅逐渐衰亡，新知识分子城市化，乡村成了穷光蛋、地痞流氓和土豪劣绅的渊薮。在这种情况下， 国民党面临着三种选择：一是象中国共产党那磋，彻底打倒土豪劣绅等乡村恶势力，实行土地改革，依靠广大农民，建立以农民为主体的基层政权；二是放弃对广大农村的控制和管理，将国家权力缩回到县衙门一级；三是将国家政权强行向下扩张、渗透。
由于国民党既要“安内”，又要“攘外”，需要大力汲取和动员民间社会的人力物力资源，必须强化对乡村社会的控制；同时，在1927年南京政权建立以后，国民党的意识形态和阶级基础已经转换，因此，第一和第二种选择均非国民党所愿，唯有第三种选择。
在历代封建王朝的盛世，在儒家意识形态一体化的前提下，上层的官治与下层的绅治本属相辅相成。但在20世纪前半期，时势已易，上层士大夫的角色被新型文官所取代，而下层文人乡绅衰亡后，留下的“权力真空”却由土豪劣绅等边缘恶势力来填充，前者尚有某些旧的道德规范可守，后者则完全是一群无法无天的边缘势力。在这种情况下，国民党政权强行向下扩张，不但未能找到一个理想的托付“支点”，反而恰逢其会地为土豪劣绅提供了一个纵横驰骋的舞台和天地。
在国民党政权建立初期，其政权的纵向渗透尚局限在县衙门一级，区公所属于自治组织。1933年，当国民政府行政院农村复兴委员会的调查人员下乡调查时，他们发现，是时的乡村政治组织的中心机关是区公所，乡镇以下无足轻重。 区长一职成为这个时期土豪劣绅觊觎的主要目标。这一点，蒋介石1934年的言论可为佐证：
“依现行《县组织法》，县以下之各乡，原定分划为若干区，各设区公所，以为地方自治机关，第组织既不健全，人选亦甚滥杂，经费则尤形短绌。地方民众之视区长，无异昔日之团董庄头，绝不特加尊重，于是地方士民之贤良者，多趑趄引避，不肖者则奔竞而进，结果各地区长，大都为贪污土劣所把持，助行政令则不足，压迫民众则有余……” 。
蒋介石认为，区长职位之所以被土劣所篡夺，是因为区长职位低，不能吸引人才的缘故。其实，这个时期，基层社会精英普遍“上浮”，以至于合格称职的县长人选亦不易罗致。政权越深入，人选越杂滥。土劣乘机揽权，乃势所必然。
据1933年行政院农村复兴委员会在河南江苏等省农村的调查，区长人选非常复杂，有旧官僚、旧幕僚、旧绅士，也有新式中学毕业生和个别大学毕业生。 据对河南87个区长的出身的调查，内中大学毕业者1人，专门学校毕业者8人，中学毕业者5人，各类训练所出身者59人，其他14人。 这里所谓的“各类训练所出身”的59人和“其他”14人，实际上都是没有受过正规新式教育的“杂途”之流。其比例竟占84%。
再看他们的经济地位，其中占地300亩以上者占13.6%，100--300亩者占59.1%，100亩以下者占27.3%。 从经济地位可以看出他们绝大多数是地主。当时的调查报告写道：“区长们凭藉他们的资格和地位，在乡村中往往形成一种特殊势力。他们包揽讼事，他们任意派款，甚至残杀善良，以造成个人的专横，扩大个人的权力。” 当时河南一个区长的月薪不过三四十元，而一年的额外进款通常有四五千元。更有甚者，有的区长在乡间任意派款，一年甚至派至十多万元，而上交县一数目不到一半。
“区”最早是在1908-1914年间建立起来的。南京国民政府建立后，区级组织逐渐正规化。根据国民政府的设想，区级政权担负着户政、地政、财政、治安、教育、自治等诸多事务。但实际上，榨取财税一直是区级政权的中心任务。按规定，区长是由省政府任命的县以下行政官员，应回避本籍，并直接受县政权的节制。但事实上，区长职位常常被土劣势力所僭取，权势赫赫，不仅在乡间为所欲为，甚至上抗县府，莫或敢撄。有的土劣区长拥枪自雄，进出县城，往往带十几个武装弟兄，威风凛凛，县长相形失色。河南辉县有一区长在任时无恶不作，被他无辜打死的即有十余人之多。县长欲撤其职，他竟武装拒绝新区长接任。
在30年代，区级政权被土豪劣绅滥用，几为各省普遍现象。在江苏，区长“大都只要钱，不做事，居在城里，一个月之中，偶尔去区公所走几转”。 在湖北，区长凶残贪诈的情形更为恶劣，不仅老百姓惨遭蹂躏，县长亦常受其劫持控制。当国民党政府力图将司法权从县长手中分离出来时，区长却集行政、司法和军事权力于一身。在湖北监利县，土豪劣绅分为新旧两派，旧派掌握该县财政权，新派则占有区长和地方团队等职权，县长孑然一身，不能动其毫末。该县每一区长自设“特务队”，各有人枪数十，出入前呼后拥，煞是威风。区公所内不仅公案完备，而且设有各种刑具，受理民刑案件，生杀予夺，为所欲为。有一区长曾一天杀人76名，事后县长欲加诘责，亦无可奈何。另一区长因与该区保安队长有隙，不仅置对方于死地，而且罗列其“罪状”，通电全国，“其代电列衔，北至平津，南至粤闽，举凡中国重要都市，无论有无监利人居住，皆一一胪列，其气象较诸一国元首之告令尤为堂皇；复散发告监利民众书，其口吻有如国府主席之通电。”
湖北区级政权被土豪劣绅篡夺的情形，直到40年代仍无多大改变。按规定，区长应回避本籍，但实际上因土劣抗拒而难以实行。如1940年对湖北均县的调查显示：“区长人选，外籍不易来，来亦不易做，此时存在者，均系本县人士”。 由于土劣势力强悍，县长往往受其挟制。一些县长为了保住职位，而与土劣同流合污。1938年4月，湖北省政府在对全省县长的训令中称：“查各县区署，为协助县长深入民间推行政令之机关，必须组织健全，行政效能始克增进。本府制颁《湖北省各级地方政府非常时期办事纲要》第12条内载：‘区长不称职者，县长得径予撤职，先行派代……’，畀各县县长以遴选之权，藉资汰劣留良……。近查多数县长不明斯旨，遇有区长或区员缺出，辄以之见好土劣，徇私滥派，轻率请么，或报请备查，甚有未经呈报而当地人民已先揭举其劣迹向本府控诉者”。 据当时湖北省民政厅对各县的实地考察报告，区长职位被土劣侵夺者比比皆是，有的县长甚至向土劣贿卖区长和联保主任职缺，其价格自数百元至数千元不等。 这些土劣区长以国家权力为护符，大肆搜括民财，广置田产，下陷人民，上疾官厅，专横自重，胡作非为，几为通病。
区政权本为国家权力的延伸和加强，其结果却成为地方边缘恶 势力藉以自豪自雄的工具。这些土豪劣绅本不具备传统文人士绅的个人魅力权威、内在道义性权威和外在法理权威。他们所赖以支配基层社会的资源基础只是强制性的武力或财力。但是，当国民党政权向下扩张的时候，正给予他们以僭取法理权威的绝好机会。正如当时人所指出的：“土豪劣绅在农村社会里本来是很有势力的，但是他们的地位并没有法律上的根据。现在他们能够凭借一个与地方官府衔接的自治机关，时时向人民发号施令，加捐要钱，假自治的名义来垄断地方的事务。” 这样一来，土豪劣绅比以往更残酷，也更具压迫性。
对国民党政权而言，土豪劣绅对地方资源的垄断和对国家权力的侵越，无疑有碍于国家政权的扩张。1933年8月，国民政府军事委员会南昌行营重拾北伐旧绪，颁发《惩治土豪劣绅条例》，规定凡“武断乡曲，虐待平民”，“恃势怙豪，朦蔽官厅”，“变乱是非，胁迫官吏”，“逞强恃众，阻挠政令”，“假借名义，派捐派费”者，均应严加惩处。 这一条例颁布后，在一些省份动真惩处了一批土豪劣绅。但不久蒋介石又训令不得将惩治条例援引于“公正士绅”。
在传统王朝的盛世，士绅作为官民之间的中介，官-绅-民之间多能维持一种比较良性的互动关系。蒋介石寄希望于“公正士绅”的，正是封建时代士大夫所担当的“道在师儒”，为民师表，移风易俗，促成郅治的角色。即使在30年代的“剿共”和40年代的抗日战事倥偬之际，蒋介石仍多次发表告士绅书，其字里行间对“公正士绅”的民间精英角色充满着莫大的期望。然而时势早已丕变，蒋介石所殷切期盼的“公正士绅”已不复存在，即使存在，也是凤毛麟角，继之而起的是一批欺压民众的地痞豪强势力。40年代初期，湖北省民政厅要求各县县长调查寻访当地的“公正士绅”，结果发现，“现时士绅，比较正直的茂材异等之士，遍访几无一可以当选” 。张治中主湘时，亦深感“地方正义力量不存”，“观察地方消沉情况，不禁感慨万端，古代所谓修桥补路之风，亦已不见于今日！” 在这种情形下，国民党所实际借重的并非“公正士绅”，而是掌握基层社会支配权力的土豪劣绅。土豪劣绅遂得乘间侵夺国家合法权力 ，并与国民党上层政权构成一种既相冲突又相交融，既相互依存而又彼此制约的复杂关系。
随着国民党政权由区而乡，由乡而保甲的层层深入，土豪劣绅侵夺国家权力的势头非但没有受到抑制，反而有同步增长之势。换言之，当国家政权越深入，土豪劣绅僭取国家权力的机会愈多，队伍愈庞大，农民所受的压榨愈强烈。当政权停留在区一级时，区级的职位毕竟有限。其后，国家权力进一步下沉到乡镇联保，乡镇长和联保主任的职位，又成为土劣猎求的目标。
1933年前后，中央研究院在江苏无锡调查了104个乡长，发现这些乡长大都由富有田产的地主担任。104个乡长中，地亩最多的几及千亩，最少的也有二三十亩，平均122亩。
表6.2 江苏无锡104个乡长的田亩与职业统计
田亩统计 职业统计
100亩以下 100亩以上 合计 地主 富农 小商人 合计
人数 59 45 104 95 8 1 104
% 56.7 43.3 100 91.3 7.7 1.0 100
资料来源：张锡昌：《农村社会调查》，第263-264页，黎明书局1934年。
在“新县制”推行以前，区以下的乡镇长权力尚有限，且多出于民选，其作恶者尚非普遍。以江苏为例，据1933年的调查，当时区以下的组织是“乡辖闾，闾辖邻，乡闾邻长由农民公选，当选人以人格、知识和做事能力为标准，而且全为义务职，很多人都不愿干”。 这种情形在浙江亦同样存在。由于这个时期的乡镇长有职责而无报酬，甚至乡镇公所的笔墨纸张茶水等费用亦需乡镇长私人贴补。乡镇长职务繁杂非专职不可，但这个时期的乡镇长按规定为义务职，如全脱产投入，势必影响本身的职业和生计，因此，“乡镇长不愿就职者多，甚至有藉口出外经营商业，无力兼顾乡务为辞”，辞职不干。
但这种情形随着“新县制”的推行而逐渐改观。“新县制”下的乡镇长被国家政权赋予重任。乡镇长可以说是权倾一方。按照“新县制”的规定，乡镇长兼乡镇壮丁队队长和乡镇中心学校校长。在有些地方，乡镇长还兼任乡镇信用合作社社长。此外，乡镇还具有自己独立的预算，有权向所属居民征收捐税，作自己的财政开支。 如此而言，乡镇长具有控制一乡政治、军事、经济和文化教育的权力。乡镇公所如同一个正式的官衙，其职员编制按规定有一二十人，实际常达四五十人。 内有股长、干事、师爷、文书、事务员、会计员、户籍员，还有武装乡丁。据一位名叫李月波的人回忆，他初中毕业时，本想继续读书，而他的岳父、内兄、堂兄等均劝他不要升学，进乡公所做点公务，“以显门庭，光耀祖宗” 。既然乡公务可以带来名誉、权力、金钱和地位，其职位自然也就成为地方豪强争夺猎求的目标。
对国民党政府而言，土豪劣绅对基层权力的专擅与篡夺，无疑是其国家权力扩张过程中所遭遇的棘手难题和重大困扰。正因为此，当“新县制”推行之初，国民党就提出了“用新人行新政”的口号，希求将地方权力从土豪劣绅手中夺回。为此，国民党政府采取了两项措施：一是从法律上规定“有土豪劣绅行为曾受处刑之宣告者”不得担任乡保甲长，并将乡保甲长的年龄限制在25-45岁之间 ；二是各省、县、区分别举办各种人才训练所、训练班，企望将一批乡村优秀青年进行培训后，取代土豪劣绅担任基层行政人员。对于前者，其限制几等于无，因土豪劣绅受刑者极少。对于后者，各省当局大都比较重视。
以湖南为例。抗战初期，张治中主政湖南。他“鉴于过去地方自治掌握于土劣手中所造成的失败”，上任伊始，即提出了一个“彻底改造基层机构”的宏伟计划：发动知识青年学生到农村去，造成新知识分子、新青年和农民相结合。他第一批召集4000名高中以上的城市男女青年学生，派往各县开展为期半年的民训工作。接着，他在报纸上刊登巨幅通告，登记知识分子充任县市各种干部人员，计划在半年内，训练5万知识分子去基层充任保长、乡镇长和县长，更换原有的地方基层干部，使湖南全省县以下基层政权彻底脱胎换骨。 张治中这一雄心勃勃的计划在当时全国引起莫大反响。然而，这一计划实现的情况如何呢？张治中后来回忆说：“当我离开湖南之日，这一个艰巨的工程还没有完整展开”。张于1937年12月就任湖南省主席，1939年1月离任，前后不过一年多。在如此短暂的时间里，固难见成效，然而，在当时的历史大背景下，如果不用革命的手段扫除土豪劣绅等乡村恶势力，彻底改造基层政权的愿望势必成为泡影。
这一点，从当时各省举办的各类基层行政人员训练的成效，足可引以为证。据1942年统计，全国各省总计已训练各类基层行政人员116万余人，其中乡镇保甲长近80万。 相对于当时全国基层行政人员的总数而言，受训人数还不到10%。其后几年，各省当局仍坚持不懈地训练，到1949年前后，全国大约有半数以上的乡镇保甲长受过训练。但是，受训的实际效果如何呢？这里不妨引录一段当时人的观察：
“这种训练，各地方当局不乏以之敷衍功令，或粉饰治绩者。更有野心之徒，以主办训练机关为培养私党，布置爪牙，以广置一己之势力者，是则训练反为行政上的浪费，或弊政发展的源泉矣。此外，……以训练为护符，以同学会等组织为声援，勾结土劣，为害地方者，尤比比皆是。
据当时人的看法，国民党训练基层行政人员的目的本是为了“用新人，行新政”，而训练的结果却适得其反：一是给旧土劣造新身份；二是产生出一批新土劣，时人称之为“科学化的土劣”。
在举办各类训练的同时，国民政府又于1944年颁发《各省推进乡镇保甲干部人员考试办法》，要求各省以考试的方式严格选拔基层干部。为此，各省成立普通考试委员会，并在各县成立考试分会，以县长兼考试分会主任。在湖北，各县考试分会大多在1945年上半年前后成立，并相继举行了几次乡镇保甲干部人员考试。考试分甲、乙、丙三级，考试对象，甲级考正副乡镇长，乙级考保长和乡镇股主任及干事，丙级考甲长及保干事。考试程序分为初试、训练、再试。初试及格后予以训练，训练结束后再举行复试。考试科目，一般为国文、党义、中国史地、地方自治等。 就法规和形式而言，国民党政府为选拔基层行政人员，亦可谓煞费苦心，然而其实际效果如同训练一样，只不过为原有乡村土豪劣绅增添一层合法身分和政治护符而已。
检阅这个时期湖北、湖南、四川等省的乡级政权原始档案资料，发现乡镇长滥用职权，胡作非为，几成为各省普遍现象。有的拥枪自雄，豪霸一方，对上抗衡，对下作恶；有的徇私舞弊，贪污诈骗，包庇烟赌，卖放壮丁，浮征滥派。40年代初湖北省民政厅一位视察员深有感慨地说：“现在下级政治，可称为土劣或准土劣政治，此辈既握有治权，一切征兵征工及政府所需求于人民之事，无非贫民身受其苦，彼辈皆超然事外，甚且于中牟利。”县政府对他们实在是“防不胜防，撤不胜撤” 。在湖北档案馆现存民国档案中，仅1947-1948年间各县控诉乡镇保长的案卷即有1692卷，被控乡镇保长多达数千人。
六、结论
在20世纪前半期的乡村中国，其基层权力结构有两大历史性的变革值得注意：一是由于科举制的废除而引发的乡村权势的转移与蜕变；二是随着王朝国家向政党国家的转型，国家政权力图加深和加强其对乡村社会的控制。
以往人们更多地关注1905年废科举对清末民初官僚政治结构和士绅群体的影响。事实上，因废科举而产生的社会震荡，至少在其后近半个世纪中，仍能明显而深切地感觉到。它不仅摇撼了清王朝上层政治体制，也波及和辐射到民国时期的底层乡村社会结构。在中国传统社会，约有90%的绅士居于乡间。 由于他们耕读在农村，关心的事务也是农村，包括意识形态教化、精英分子的养成都以农村为中心。他们是中国传统乡村社会的文化主体，也是乡村社会生态环境的组织者和调节者。那些少数到城市为官的绅士，也会在适当时候告老还乡，这不仅意味着城市信息、资金等资源向乡村社会的流动，更重要的是它整个城乡社会智力资源处于一种循环不息的流动之中。但是这一格局随着1905年科举制度的取消而改观。自科举废止后，传统文人士绅继替常轨中断，而新知识分子的生活场所和活动空间由乡村转移到城市，农村青年知识分子向城市单向流动，农村智力资源大量流失和衰竭，农村文化生态不断失衡与蜕化，乡村社会失去重心，其自治性和自主性亦不复存在。在这种背景下，乡村权势被土豪劣绅和无赖恶霸乘机僭取和窃夺。这是中国乡村社会千年来所未有之大变局。
但是，土豪恶霸虽然窃取了部分乡村权势资源，但他们并不具备传统文人士绅所具有的个人魅力权威和法理权威。他们所赖以主宰基层社会的资源基础只是强制性的暴力或财力。在这种情形下，当国家政权向下扩张的时候，正给予他们以僭取法理权威的大好机会。
国家权力企图深入乡村社会的努力，最早始于清末新政 。但国家政权真正深入乡村社会，却是国民党执政以后的三四十年代。执政以后的国民党，内部面临着共产党和地方实力派的挑战，为了树立一个强有力的中央政权，国民党一直致力于强化其政治合法化能力、军事控制能力、经济汲取能力和社会动员能力。对国民党而言，一个消极无为和软弱乏力的基层政权是难以应付“内忧外患”的严重局势的。特别是在几次“剿共”战事失利生，蒋介石认识到，要对付中共的“农村包围城市”的战略，必须强化地方基层政权。
国民党政权向基层社会的扩张和渗透，意味着基层官僚队伍的巨大膨胀和基层政权组织成本的急剧上升。据40年代国民党中央的估计，全国县以下基层干部至少在千万以上。上千万基层干部从何而来？在科举制度废除二三十年之后，旧式文人绅士已退出乡村政治舞台，新式学堂毕业的知识青年大批涌向城市，广大农村成为土豪恶霸的天下，在这种情况下，国民党唯一可行的途径是撇开乡村边缘恶势力，通过严密、高效的现代政党组织和严格的意识形态塑造，在农村基层民众中，培植一个认奉三民主义并富有能力和献身精神的新的精英阶层，重新建立一个国家政权、乡村精英与民众一体化的良性互动结构，来实现社会上中下三个层次的整合。这对一个现代动员型政党而言，按理并非没有可能，然而事实证明，国民党没能做到这一点。在战前，国民党党员不仅人数有限，而且集中在城市和上层，农村党员如凤毛麟角；到40年代，国民党组织规模虽然有所壮大，党的组织也向基层社会有所深入，但从总体而言，国民党不基层党组织建设比其基层政权建设远为滞后，前者始终是后者的附庸和寄生体。国民党不是培养和派遣合格的党员去充当基层干部，而是不加甄别地将不合格的基层干部和土豪劣绅吸收为党员。同样，40年代各省大批培训和考试基层行政人员，其结果，亦不过为乡村土劣势力增加一层护符而已。
对国民党政权而言，土豪劣绅对地方资源的垄断和对国家权力的侵夺，无疑有碍于国家对乡村社会的控制和对乡村财税资源的汲取，为此，蒋介石在30年代初一度颁发《惩治土豪劣绅条例》，河南、湖北、江苏等省也先后动真惩处了少数恃势怙豪的土豪劣绅，然而，由于国民党政权无力派遣一支数量庞大的官僚队伍深入乡村，充实基层政权，在这种情况下，为了维持基层统治秩序，抽取乡村人力和财税资源，国民党仍不得不借重和仰仗土豪劣绅势力，以遂行国家对乡村社会的动员、汲取和控制。土豪劣绅以国民党政权所赋予的区乡保长等职位为工具，以国民党政权所兴办的各种“新政”为借口，以国民党政权动员和抽取乡村人力物力资源为契机，充分发挥他们掠夺性和压榨性的一面。其结果，国民党政权愈深入，土豪劣绅僭取国家权力的机会愈多，队伍愈庞大，农民所受的压迫愈强烈。国民党唯有听任那些土豪劣绅势力恣意分掠地方社会的权力和资源，而无法加以控制和驾驭，以至于出现县政府对之“防不胜防，撤不胜撤”的无法收拾的严重失序状态。农民赋税负担日益苛重，政府权威失坠，社会动荡混乱。正是这种恶性膨胀的无组织力量，最终吞噬了国民党基层政权的基础。
