税改新政的负面影响还在持续扩大

    2016年4月8日，财政部牵头、发展改革委等11个部门制定了跨境电商零售进口政策（以下简称新政）正式实施。由于新政出台的时间急，没有留出过渡期，对跨境电商现有模式造成了巨大冲击。在国务院协调下，4月15日，财政部、发展改革委、商务部等13个部门有共同发布了第二批《跨境电子商务零售进口商品清单》（以下简称清单），财政部分别于4月13日、4月15日对清单备注和舆论所关注的问题进行了解释和说明，海关总署明确了对跨境电商在4月8日之前发运的商品按原有通关程序进口，暂时缓解了跨境电商和国内消费者的压力，短期内跨境电商出货单量有所恢复。
 
    但真正的危机隐藏于4月8日之后发运商品的监管要求中。按照新政规定，4月8日以后发运的商品，必须要按照一般贸易的要求提供通关单，化妆品、保健品等商品还要在食药总局注册备案，这一规定便导致95%以上的保税备货商品无法进口，跨境电商只能依靠现有库存勉强维持销售，即将迎来行业大规模“熔断”的悲催结局。
                
                
一、新政的负面影响
 
    (一)跨境电商进口单量锐减。据跨境电商综合试验区（以下简称综试区）统计，从4月8日新政实施到4月15日，进口单量遭受到第一波锐减，郑州、深圳、宁波、杭州等综试区进口单量分别比新政前下降70%、61%、62%、65%。4月15日之后，随着海关总署允许4月8日前发运的商品按原有通关程序进口，各综试区进口单量有所回升，郑州、深圳、宁波、杭州等综试区进口单量分别回到新政前的55%、62%、65%、71%。进口单量虽然远未恢复到新政前水平，但进口税收大幅提升，使有关部门误认为新政负面影响正在消除，政策实施取得预期效果。
 
    事实上，进口单量回升是基于跨境电商销售库存商品，部分电商担心政策变化，甚至出台促销措施，抓紧清理库存。由于各地海关、质检严格执行新规，4月8日以后发运的商品，除纸尿裤、枕头、水杯、奶瓶等少数非法检商品还能进口外，超过95%以上的商品已经不能进口，大量货柜开始积压在码头、空港。因此，进口单量回升注定只是一次回光返照。大部分电商的库存都在30天内，随着各家电商库存逐渐减少，从4月25日开始进口单量已经出现下降趋势，等库存售完，各大综试区进口单量将迎来第二波更加猛烈的锐减，行业将出现大面积“熔断”。
 
    (二)企业用工大幅下降。以郑州综试区为例，区内电商企业一线员工从新政前的最高6000人急剧减少到700人左右，大企业包装线从4条减少到1条，小企业基本停工待业，配套的快递、仓储、运输工人处于半歇业状态，整个综试区从新政前的车水马龙变得无比萧条。杭州综试区保税仓开工率降至不足30%，部分配套服务企业开始裁员。区内企业表示，目前人员和设备空置的运营成本已经不堪重负，如果新政不尽快调整，接下来只能继续裁员，必将带来企业倒闭、工人失业、地方经济下行等一系列问题。
 
    (三)海外直邮和灰色渠道重新占领市场。据统计，2015年中国居民海淘金额约为1500亿人民币，而通过7个跨境电商试点城市平台，即跨境电商“正规军”进口金额为155亿人民币，也就是近90%的海淘是通过直邮、转运、代购等游离在监管之外的途径进入国内。随着跨境电商“正规军”进口受阻，导致了3方面后果：一是国外电商迎来一个发展机遇期，他们可以通过直邮、转运等方式进入中国，而不受新政制约。二是国内跨境电商被迫放弃综试区，转向国外布局海外仓，近一个月中国香港和台湾地区、越南等海外仓租金大涨，本属于国内的仓储、物流、管理收益流失到了海外或国外。三是“人肉”代购等灰色渠道重新兴起，香港上水被称为代购者的天堂，之前由于“正规军”的挤压几近萧条，如今重新活跃起来，出现了“劣币驱逐良币”的局面。
 
    上述结果，是与财政部增加税收的初衷相违背的，是与食药监局、质检总局加强质量安全监管的目的相违背的，是与国务院支持跨境电商发展、引导国外消费回流的思路相违背的，更是与总理“大众创业、万众创新”的号召相违背的。
 
二、新政存在的问题分析
 
    (一)新政对跨境电商零售进口的定位存在矛盾。跨境电商零售（B2C）不是一般贸易（B2B）。财政部通知认为跨境电商零售进口具有贸易属性，应按货物征税，同时又规定超过单次限值、累加后超过个人年度限值的单次交易，以及完税价格超过2000元限值的单个不可分割商品，按一般贸易方式全额征税，即把货物和一般贸易作为两个完全不同的概念。其潜在逻辑是未超过单次限值、累加后未超过个人年度限值的单次交易，以及完税价格未超过2000元限值的单个不可分割商品，属于货物，但其交易不属于一般贸易，因此规定个人为纳税主体在逻辑上才站得住脚，本质上是把跨境电商零售进口定位为个人对自用物品的进口行为。也就是说，限值内的商品应视为跨境电商零售进口，超过限值的商品视为一般贸易进口。清单的备注中直接要求跨境电商零售进口按照一般贸易提供通关单，而不区分商品是否在限值内，是与财政部对跨境电商零售的定位相矛盾的。
 
    (二)按照一般贸易监管跨境电商是行政管理的倒退。多年来，一般贸易进口的监管方式没有太大的进步，存在很多僵化、不适应实际发展的要求，造成行政成本高昂、企业负担沉重、效率极其低下。清单包括的1240个税号商品中，如果按照一般贸易监管，则有644个税号需要满足前置审批条件，特别是奶粉、化妆品、保健食品等需要复杂的注册备案程序，对一般贸易进口形成巨大的障碍。以食品为例，办理一般贸易通关单需额外附加原产地证书、出入境食品包装备案书、安全性评估材料等10多个单据，还需办理境外生产企业注册、境外出口商备案等前置性审批，不仅手续繁杂、办理时间长，且未能满足前置性审批条件的商品将无法进口。而7个跨境电商试点城市在近2年的监管实践中，已经基于检验技术进步和大数据运用，摸索出适应跨境电商发展的、创新的监管办法，包括信息对接、事前备案、国际互认、入区抽样、全程监控、供应链可追溯等。跨境电商“正规军”销售的商品，质量安全事故远低于跨境电商非“正规军”，更远低于国内生产流通的商品，可以证明这套监管办法是安全可靠、卓有成效的。
 
    如果能把跨境电商的科学监管方法运用到一般贸易，必将大大提高效率，节约政府和企业成本，促进一般贸易进口的增长。而现在反过来把一般贸易的监管方法运用到跨境电商，不仅是行政管理的倒退，而且跨境电商难以满足监管要求，95%以上的商品无法进口，最后把一个听政府话、有发展前景的行业管死了。跨境电商难以满足一般贸易监管要求的原因：
 
    一是跨境电商相当于平行进口，多数产品从国外市场直接采购，无法提供国外厂商授权、原产地证等一般贸易通关单随附单据。如要获取国外厂商授权，势必将产品定价权和大部分利润让给国外厂商，类似于当年的进口汽车品牌销售办法，政府无意中帮助了国外厂商赚取中国消费者超额利润。
 
    二是一般贸易前置审批周期太长，难以满足跨境电商对时间和效率的要求。以保健品为例，目前在食药监总局备案的不过700多种，而新品申请备案时间长达1-2年，注册备案的困难，势必降低跨境电商进口商品的丰富度和新品的更新速度。
 
    三是一般贸易检验检疫成本过高。跨境电商通常是小批量多批次的采购方式，一般贸易进口过高的抽检比例和检测成本，将大大增加跨境电商负担。以保健品为例，每个品类检测备案费用在50万-100万之间，对此跨境电商实在难以承受。
 
    此外，按一般贸易监管将使综试区彻底丧失优势。综试区的优势在于制度创新和监管便捷，如果商品按照一般贸易通关，则综试区不但体现不出优势，而且因仓储物流成本高昂而无人问津。商品既然已经按照一般贸易进口，完全可以选择成本便宜得多的境内普通仓库运营。
 
    (三)跨境电商化妆品注册备案不具操作性。清单把首次进口的化妆品排除在外，即化妆品必事先在食药总局注册备案，才允许通过跨境电商进口。这样的要求对跨境电商无异于全面封杀，其原因：
 
    一是已注册备案的进口化妆品太少。食药总局规定不同颜色、包装的同款化妆品，都需要单独注册备案。目前进口化妆品在食药总局的注册备案信息有13万条，其中近8万条已过有效期。剩余的5万多条对应的化妆品中，60%已过时退出市场，还剩2万多条信息对应的化妆品不超过3000个品类。与不多的注册备案化妆品对应的是国内对进口化妆品的巨大需求，导致目前国内市场销售的化妆品中有75%为未注册备案商品，国内消费者海淘的化妆品中有90%以上未注册备案。
 
    二是注册备案周期长、费用高。以进口非特殊用途化妆品为例，首先样品需要送食药总局指定的化妆品行政许可检验机构（全国仅27家）检测，平均耗时2个月，之后送食药总局药化司化妆品处进入备案流程，平均耗时6个月，加上排队等候时间（食药总局每年受理约2万份申请，仅5000份注册备案成功），全套备案流程在顺利的情况下需耗时一年。注册备案的各项费用极高，样品检测费在8000元以上，通过代理公司注册备案费用在2万-10万元。进口特殊用途化妆品注册备案所需时间、费用更多。
 
    三是跨境电商进口品类有特殊性。跨境电商经营的化妆品，尤其是彩妆，绝大多数为时尚快消品，更新速度快，产品生命周期通常为半年，无法走完注册备案流程。如果按照现行要求执行，跨境电商经营的90%以上化妆品无法进入国内市场，其结果不仅是国内消费者转向海淘，致使进入中国的化妆品更加脱离监管，而且跨境电商只能经营已经注册备案的品类，即国内实体店销售的化妆品品类，跨境电商与国内实体店将由过去的差异化竞争变为同质化恶性竞争，国内实体店将处于更加不利的地位。保健品注册备案也存在相同问题。
 
三、有关建议
 
(一)重新认识跨境电商的地位和作用
    1.跨境电商是引导消费回流的最有效途径。据商务部统计，2015年中国居民赴海外旅游购物7000-8000亿人民币，同比增长40%，由此造成税收和外汇流失，“爆买”行为影响国家形象，且无法管控。跨境电商能有效地把消费者赴海外购物行为转变为国内购物，经过近2年快速发展，引导消费回流的趋势已经开始出现。以韩国为例，目前中国购物者最为集中的首尔明洞一条街销售额下降20%，乐天百货销售额下降12%，针对中国出口的“水货一条街”全线关门停业。
 
    2.跨境电商是扩大进口的新增长点。据海关统计，2015年，7个试点城市跨境电商合计进口155亿元人民币，是2014年的14.5倍，且跨境电商零售进口绝大部分是消费品，具有迅速做大的条件和潜力（资本品、中间品受国际大宗商品价格和国内投资需求影响大，增长潜力有限），应该大力鼓励支持跨境电商发展，促进外贸回稳向好。
 
    3.大力支持跨境电商备货模式发展。跨境电商零售进口分为备货模式（海关代码1210，即电商集中采购商品存放在保税区仓库，根据消费者订单以小包裹形式通关进口）、集货模式（海关代码9610，即电商在境外以小包裹形式集中发运到保税区，然后分别通关进口）和直邮模式（即以单个小包裹形式直接通关寄给消费者）。备货模式是其中最主要的形式，优势在于：一是采购销售均在海关、质检的监管之中，便于计征税费。二是商品的可追溯性好，从生产源头到最终消费者的流程非常清晰，出现问题可即刻查找原因、及时处理。三是进口额能纳入海关统计，更能全面反映我自国外进口数据。
 
(二)紧急采取措施确保新政平稳过渡
    1.立即暂停实施新政，留出1年过渡期。财政部牵头出台新政前，仅对进口税率进行过调研。对关系行业生死的按一般贸易监管、化妆品注册备案等规定，没有任何部门事先调研，没有充分论证可行性，没有评估实施后的影响，堪称罕见的行政乱作为。建议立即暂停新政的实施，由国办牵头对新政的措施进行全面评估，去除不利于跨境电商发展的规定。给跨境电商至少1年的时间用于调整供应链，重新转型发展。
 
    2.允许综试区先行先试，探索适合跨境电商发展的监管模式。2015年底，国务院才新批复成立了12个跨境电商综试区，鼓励综试区创新监管方式，允许先行先试。按一般贸易监管跨境电商的思路，把制度创新的路全部封死，综试区将无路可试。建议有关部门深入调研、全面总结7个跨境电商试点城市的实践经验，特别是郑州在创新监管方式、推动跨境电商快速发展的“郑州模式”。允许综试区在安全、公平的监管原则下，探索实施高效、适应跨境电商特点的监管、扶持措施。
 
    3.进一步简政放权，减少对跨境电商发展的阻碍。按照总理简政放权、转变职能的要求：一是质检总局会同食药监局等部门精简合并通关单随附单据，简化填报手续，加快通关进度。二是食药监局将进口化妆品的注册备案工作下放至省市级，改注册备案制度为告知备案制度，减少检验收费。三是财政部取消化妆品等人民群众日常使用消费品的消费税。四是财政部取消对跨境电商的正面清单管理(正面清单不能全面涵盖进口的新品类，加重行政成本，制造了权力寻租空间），延续过去的负面清单管理，以减少企业负担。
 
    中国的跨境电商在国家的号召下，通过探索“互联网+外贸”、整合大数据技术应用，创造出很多国外没有的新业态、新模式，正在发展成为全球领先的行业。通过引进国外有竞争力的商品，客观上加速淘汰国内落后产能，刺激全要素生产率提升，配合政府推动了供给侧改革。此次新政实施，不同于金融危机、也不是自然灾害，完全是一场人为的悲剧。今后，希望国务院和相关部门能够继续鼓励扶持跨境电商发展，为中国经济转型升级、实现创新发展发挥积极作用。