国际劳工组织报告：COVID-19对劳工的灾难性影响和对策

针对COVID-19(俗称新冠肺炎)，国际劳工组织对这波疫情可能对全球工作的影响，继3月18日提出初次评估报告后，再次提出评估报告。新版报告涵盖了有关疫情对各行业和各地区影响的资讯，并再次指出必须采取大规模、综合性政策措施，着力于四大支柱领域：支援企业、就业和收入；刺激经济和就业；保护工作场所的工人；利用政府、工人和雇主间的社会对话寻找解决方案。

本文转发自劳工阵线，编译于ILO 2020年4月7日公布「COVID-19 and the world of work. Second edition」，少数名词有更动。

自从ILO针对新型冠状病毒疫情蔓延的情形发表初次报告后，疫情仍没有减缓的趋势。为了防范疫情扩散，各国政府提出部分或是全面封锁的政策，这些政策措施影响了将近27亿名劳工，相当于81%世界的劳动力。

疫情险峻的情况已影响各经济领域，企业的营运受到影响的情况下，更遑论偿还帐务的能力。对小型企业来说，各类影响更为显著，数百万计的劳工更因此面临经济收入减少以及解雇。尤其是缺乏保护的劳工与从事非正规经济/地下经济（informal economy）的弱势族群，险峻的疫情冲击对他们的生产收入。

就业紧缩的现象早已经在各国其所未有地扩大。在缺乏其他的劳动数据下，我们透过观察工时的变化来推估现在就业环境的现况。由于工时可以反映解雇情况及暂时工作的减少的数量，借此来描绘现在就业市场紧缩的严重处境。

运用同样的调查方法，从2020年4月1日ILO最新的全球数据显示，2020年第2季会减少6.7%总工时，这样的工时总量相当于1.95亿全时工作者的工时。

2020年度最终的失业数将取决于疫情的变化及我们针对这个冲击所采取的缓冲对策。因此，ILO会持续监测并定期更新工时减少的数量及相当于损失多少就业机会的数据。

多数的失业与减工的情形将会发生在重灾区，ILO推估有12.5亿的劳工，相当于全球38%的劳动力，是处于这些严重减产、高替代风险的地区当中。其中，最主要受影响的领域包含零售业、旅宿业、食品服务业以及制造业。

特别是在低收入、中等收入的国家，这些国家在重灾区中非典型工作的劳工及有限接触公共卫生服务及保护的劳工占了多数。若没有适当的政策手段，劳工将面临落入贫穷及难以在疫情回复期间重新获得原本生活的风险。

那些在公共区域继续工作的人，尤其是医疗领域的劳工，严重暴露在重大健康与经济危害的风险当中。在健康医疗领域，女性受到的影响比例远大于男性。

的确，不管在世界的何处或哪个产业领域，这次的危机正戏剧化地影响世界的劳动人口。我们所制定出的政策应该要能够提供劳工与企业立即缓解，为了要保护生计及民生事业，特别是针对那些重灾区及开发中的国家，在疫情受到控制后，确保有丰富的职缺得以解决失业问题格外重要。

有限的公共资源应被用在鼓励企业回复工作、创造就业机会。

背景：疫情持续恶化对全球工作造成的负面影响

过去几周COVID-19的疫情加剧且扩张至全球各地，除了重创公共医疗系统，这次肺炎对经济与劳动市场造成前所未有的冲击是自从第二次世界大战以后最严重的全球危机。根据ILO初次评估报告显示，从3月18日至4月3日间，全球感染新型冠状肺炎的人数攀升了6倍以上，达到1,030,628感染人数，并且多了47,600人因此而丧生。将新增的这些死亡人数加总起来，因感染这波肺炎的死亡人数来到54,137人。许多国家为了防止病毒扩散的速度，避免对医疗系统造成重大损伤，并试图将人员伤亡降至最低，于是开始实施保持社交距离的新政策。

封锁措施、企业停工、旅游限制、学校停学以及其他隔离措施等，对劳工及企业造成突如其来的重大影响。根据ILO的估算显示，工作场所在这几周关闭的数量突如其来迅速地增加。全球有81%劳动人口身在受到强制停工或建议停工的国家（详见图一）在那些强制或建议企业停工的国家中，有87%的劳动力是属于中上收入国家，而有70%的劳动力是数于高收入国家的劳动力。而新型冠状病毒现正冲击发展中的国家，那些国家资源与应变能力皆有限。

由于COVID-19疫情的延烧，经济活动大规模地停滞，全球有33亿的劳动人口受到影响，严峻、无法预期的减产造成就业机会与总工时严重的损失。各国的各项经济活动都受到严重的限制，这直接导致企业的收入来源急遽减少。随着部分或全面工作场所的封锁，企业是否能够营运及劳工们的移动都受到相当限制。大部分的人根本无法工作，或是必须转换过去的工作方法，以应付无法到工作场所的情况。这次疫情干预了各个服务业的活动（旅宿业、食品业或零售业……等），而制造业（例如汽车制造业）也面临生产线功能中断及大幅对商品需求降低的困境。

COVID-19疫情对就业造成的影响远远超出人们的预期，通常就业调整措施施行后，接续就伴随着经济紧缩（例如，2009年全球金融危机后，失业率随即攀升）。根据现在的危机来看，影响就业有几个因素，其中封锁、管制政策或是为了超前部属所展开的疫情预测评估，包含一开始ILO的监测，这种种因素直接冲击人们就业的情形。由于这些原因，第二次的监测所要呈现的数据主要针对全球的、地区的、各产业的在疫情当下所造成的影响（特别是隔离措施所造成的影响）由于疫情将会如何演变，我们无从得知，因此，监测报告中所运用的数据尽可能呈现运用能够代表现在劳动市场发生的状况的数字指标。

自二战以来最严重的危机：在全球各地急速减少的就业机会

为了更精确地捕捉新型冠状肺炎所造成全球危机的样貌，ILO调整了调查方法，转为提供最新影响劳动市场的数据。最近期的调查是根据ILO最新的「即时预报」（nowcast）模型，这个模型倚赖即时（real-time）经济与劳动市场的数据来预测第2季工时的损失（根据4月1日的数据资料进行预估）

至于最终2020年度会增加多少失业人口，将取决于各国经济在下半年度复苏的情况，以及政策如何刺激劳动市场的需求。然而，根据现在的估算来看，在2020年终失业人口很有可能高于ILO第一次监测所预期的数据（2500万）。对许多身在没有足够能力运用财政空间(fiscal space)来刺激的经济开发中国家的企业来说，产品损失造成的损害是严重且长久的。

失业以外的隐藏问题：高风险工作

COVID-19疫情危机造成的巨大经济与工时的损失，影响了全球33亿的劳动力。然而，并非所有劳动市场中的产业都受到冲击，而是有特定几个产业承受这次疫情带来的伤害。

承受高风险的产业

尽管疫情严峻，仍有许多劳工必须谨守岗位。特别站在前线的与病毒抗战的医疗工作者、公共运输交通的劳工、生产粮食的农民以及重要公共服务提供者，他们为了满足人们的最低生活需求必须持续工作。全球有1.36亿名劳工任职于公共医疗与社会工作产业，其中有护士、医生、其他医疗工作者、居住型机构社会工作者以及其他的支援服务工作者，像是清洁人员，这些人们的工作环境暴露于接触新冠病毒的高风险之中。其中，女性在这产业就业的比例大约有70%。

根据即时经济、财政数据显示，针对这次疫情所造成的经济产出危机以产业做为区分（由于可做为评估的全球数据不足，因此仅粗略分类）。根据这份评估，有几个产业产出的受到较大影响，其中包含旅宿业、生产制造零售业、不动产买卖业以及各类经济活动（请见表格2）这些产业属于劳动密集且低薪、低技术的产业，尤其是旅宿业、生产制造零售业，这次疫情所造成的经济危机对这些产业的劳工来说更为艰困。

全球有12.5亿劳工在这些产业就业，相当于世界上38%的劳动力。根据不同国家的情况，这些劳工面临了工时、工资剧降，甚至被裁员的处境。根据上述的统计估计，这些人是失业人口的主体。

在经济产业中受到最多影响的就是百货零售业，从事这类低薪且没有受到保护工作的劳工占了绝大多数。这个产业包含了4.82亿名劳工，除此之外，还有收银员、仓储员、店员等相关的工作类型。在这些产业仍持续工作的劳工大多从事生存必要的工作（例如，食物供应业），但他们同时也承受更大的职业伤害风险。有些没有从事这类生存必要工作的劳工，他们则面临工作场所大量关闭，直接导致他们工时或就业机会严重减少。

旅宿业与餐饮服务业中有1.44亿名劳工受到影响，在一些国家这个产业面临全面的关闭，尽管是在仍允许这些产业营运的国家中，人们对于这些产业的需求也大幅减少。而这些产业中，超过一半的劳工都是女性。

在制造业中，大约有4.63亿名劳工，在某些部门的劳工由于工厂关闭，生产线被迫停滞，他们被要求待在家中。由于隔离措施的施行，零售业被迫关闭、订单被取消，薪资因此减少，使得汽车业、纺织业、服饰业、皮革与制鞋业的需求受到压抑。

而全球有有2.04亿名劳工在交通、仓储以及通勤产业工作，其中包含飞机机师、机组人员、司机、邮政人员以及其他运送员，当然也包含其他支持全球产业供应链仓储物流的支援人员。有些劳工受到负面影响（例如航空业），但有些则因为线上购物的需求增加，而得以持续保持工作。

虽然经济影响在农业领域中还没有明显的感受，但对以农业为重的开发中国家而言，由于隔离与边界封闭措施的实施，导致对粮食供应的危机感上升。过不了多久，在从事农业工作的劳工逐渐将受到影响，尤其是当病毒扩散至边陲地区。

由于不同地区的差异，在高风险产业占所有劳工的占比由非洲地区的26.4%至美国地区的43.2%不等。然而，由于社会保障的不足，非洲地区承受更高的风险与不确定性。仅管这些地区尚未有因染新冠肺炎而致的高死亡率，病毒现在正在开发中国家传播当中。由于开发中国家对风险与不确定性的应变能力不足，加上高密度的人口结构，都构成对这些政府在健康与经济上严峻的挑战。

根据产业分析指出，并非所有产业类型的劳工都收到同样的影响，而是那些本来就领取较低工资、受到比较差的社会保障的劳工受到最大的影响。因此，这样的情况对于早就存在的社会不平等会造成更久远的负面影响。

从事非正式经济的工人处境

大约有20亿的人们从事非正式经济工作，他们大多存在于新兴国家与开发中国家中。地下经济提供了许多工作机会、收入以及生机，在许多低收入与中低收入国家中，它扮演主要支撑经济的角色。然而，从事地下经济的劳工有别于正式劳工，他们缺乏基本的保护与社会保障。他们通常在取得健康照护的服务中相当弱势，而且一旦停止工作，就没有替代性的收入可以应付生病的情况。在乡村地区地下经济的工作场所不仅感染病毒的风险高，而且要经常直接受到封锁措施的影响，像是废弃物回收业、街头小贩、饮食服务、建筑工人、交通运输工作者以及家事劳工等。

新型冠状病毒已经影响数以百万计的从事地下经济的劳工，无论是在印度、奈及利亚以及巴西，受到封锁、隔离措施影响的劳工持续成长当中(图三)。在印度，有90％的人工从事地下经济工作，这代表将近有4亿人有落入更底层贫穷循环的危机。根据牛津大学的研究（University of Oxford’s COVID-19 Government Response Stringency Index）指出，印度政府目前采取高标准的隔离措施，这使得这些劳工受到极大的影响，被迫他们要回到乡村地区。

有些国家长期处于持久的战争状态、反覆发生自然灾害的脆弱环境以及人民时常被迫要搬迁的情况，这些无疑地是对因为疫情的因素雪上加霜。他们缺乏应付新型冠状病毒的基本设施，像是维持公共健康与卫生基础设施。除此之外，他们也缺乏尊严劳动、社会基本保障以及就业环境安全，他们的机构设施组织松散，社会对话功能不彰。

政策回应

ILO针对新型冠状病毒第一版的监测报告中提出以下几点讯息，而在现在这个阶段也同等重要：

1. 国际劳动标准可以提供政策回应强而有力的基础；
2. 政策回应须针对两点目标立即回应：健康保障手段以及供需双方两端的经济支持政策；
3. 为了有强力且持续的影响，大规模且整合政策面的手段是必须的；
4. 透过信任与对话来而建立的信心，有助于进行重要政策决定时的效率。其中包含进行社会对话，确保对话中能协调人们的需求得以尽可能地被满足；
5. 政策回应须考虑4个重要指标：
   • 指标1：刺激经济与就业市场的复苏。
   • 指标2：支源企业、工作机会与收入。
   • 指标3：确保劳工在工作场所受到保护。
   • 指标4：通过社会对话找到解方。

除了上述的几点讯息，这次监测报告中的数据指出：

• 给予影响最严重的产业与族群立即的支持，特别针对于非正式经济产业企业与劳工。对于无力承担不确定性的国家而言，特定的手段是必须的，包含给予受封锁措施影响最严重的族群现金救助(cash transfersto)，并重新布署生产来提供替代性的就业机会。 (例如，生产个人防护装备)。这项支持措施需要透过确保足够的食物与其他必要物资才得以实践。本地、社区的倡议团体可以协助工作进行更快速，并且迎合特定需求。因此，当地在执行这项措施时，应该纳入当地非正式经济的相关成员代表。
• 当支持非正式经济的劳工时，同时也需要确保在从事正式劳动的劳工不会陷入因疫情的缘故，落入不确定的风险或侵蚀近年的劳动成果。
• 确保公共资源得以被用在支持就业与增加劳工的收入相当关键。因此，经济与非经济的支持措施应该有策略地运用，以鼓励企业恢复或创造就业机会。
• 要制定出一个结合整体经济与特定目标的手段，就必须将国家整体环境纳入考量，例如，国家经济结构的样貌、国家现存社会不平等的走向趋势，以及国家是否有最适合执行政策的劳动市场机构组织。国家必须找出资源能让财政刺激手段得以直接挹注支援企业，并且确保克服危机的手段是透过政府一体的途径来实践。

至今，各国政府提出的回应是史上未有的快速、全面。我们正目睹各国政府对这个前所未有的危机采取前所未有的行动。经济先进的国家也宣布了非比寻常的手段来填补暂时的收入损失与紧缩的市场需求，为了确保各阶层能受到足够社会保护也为了稳定债务与经济市场。政策行动正在各国快速展开，然而，有些国家的执行政策的速度仍旧缓慢。有些人质疑这些国家政策执行不利的原因在于国家的规模，像是有些国家规模较小无法提供满足所有的需求。然而，当疫情危机扩散低及中低收入国家时，同等的(甚至是更全面的)政策回应，立即给予企业与在非正式经济市场就业的劳工纾困支持手段是必须的。自由贸易体制、稳定的国际金融市场及国际流动资金市场都是可以帮助支撑小国面对危机时的手段。由于低收入国家的国家财政空间与能力有限，因此除了透过优惠的融资基金以及适当的债务减免，当然还有给予立即医疗资源与专家协助，这些人道救助以及国际支持将可以帮助他们度过健康与劳动市场危机。

面对如此快速且全面的疫情传播与发展，将我们带领前往一个未知的领域，当我们试图评估劳动市场及经济冲击影响及长远的影响性时，发现疫情将会如何发展，我们无法肯定。根据目前的情势来看，这次疫情做造成的经济震荡与对劳动市场的冲击，影响是结持续且长久的。因此，即时监测以及随时更新政策回应是各国政府的重要工作。

本文原载于“疫情下的工人”网站：https://workerundervirus.github.io/2020/04/18/ILO/