柴彭颐:乡镇企业跨出国门的战略构想

鲁西南农村研究

来自: 鲁西南农村研究(读书改变自己,自己改变世界) 2016-11-23 12:21:36

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    鲁西南农村研究 (读书改变自己,自己改变世界) 2016-11-23 12:21:53

    沿海地区农民负担的意愿、行为调查及其政策启示
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    作 者:
    周洁红/柴彭颐/谢家启+关注

    作者简介:
    周洁红 柴彭颐 谢家启 浙江大学管理学院

    原文出处:
    《农业技术经济》(京)1999年第06期 第27-30页

    内容提要:
    本文利用对浙江省的10个地区10个县的300户农户的调查资料, 分析了该省沿海地区农民负担的意愿、行为及对政策的反应。由此,提出了4点有关改进农民负担的政策建议。

    期刊名称: 《农业经济》复印期号: 2000年02期
    字号:大中小
      科学地认识、正确处理农民负担问题,对于国家经济社会发展和政治稳定至关重要。但农民负担涉及的范围广,已超越了单纯的经济范畴的“取”与“予”的关系,判断其是否合理,受农民的意愿、国家政策、制度等多种因素影响。基于此,我们对位于沿海经济相对发达地区的浙江省农户作了专题调查,现将调查结果分析如下:
      一、调查构思及被调查农户的基本情况
      本次调查时间为1998年9月至1999年1月。调查对象和范围为浙江省有关县的不同类型地区的农户。样本的选取侧重注意了农民经济收入状况及其与之密切相关的农业生产力水平及非农产业发展水平,同时亦兼顾地域上的差异。因为这些能影响农户对农民负担及其承受能力、政府制度安排的见解和态度。按此思路,在浙江省内9个地区选择10 个县(市),组织这10个县(市)农民负担监督管理主管部门派专人负责调查,请他们按我们标准,各县(市)在三个乡(镇)中分别选三个村,每个村中选有代表性的10户农户,以填写调查表的形式进行调查。调查分四个部分:一为村基本情况调查;二是农户收支情况调查;三是农民负担情况调查;四是农户问卷调查表。为提高调查工作的质量,课题组成员于1998年10月至12月先后又到湖州市南浔区、缙云县等十多个乡、镇、村进行实地考察调查。
      根据选定的有关标志分组,被调查农户分布情况如表1所示。
      表1 被调查农户分组情况
       按地区分组杭嘉湖地区丽水地区
      
      
      
      26.4% 12.4%
      按人均收入分组 2000元以下 2000-4000元
       按年龄分组1960年以后出生17.7% 1949-1960年34.8%
      按文化程度分组 小学及小学以下35.4%
      初中48.3%
       按地区分组金华地区 宁绍地区 温台地区
      
      
       21.4%
      25.5% 13.9%
      按人均收入分组 4000-6000元
      6000元以上
       按年龄分组1949年以前出生47.5%
      按文化程度分组 高中及高中以上16.3%
      二、农民负担的现状特点
      (一)从总体上看,浙江省农民负担低于全国平均水平通过对300份调查表的统计分析,其结果表明,从浙江省平均水平来看, 1995年、1996年、1997年和1998年农民人均实交负担额分别为101.74 元、138.17元、168.58元和141.33元,分别占上年人均纯收入的比例为5.26%、5.52%和4.59%,低于全国其他兄弟省份,且1998年浙江省的农民负担已不超过国家规定的农民负担占上年人均纯收入的5%的标准。
      (二)农民负担除了总量增长外,具有收入分层特点的结构差异与兄弟省份相比,浙江农民负担在总量上是低的,但在全省农民人均负担较轻的同时,少数地区农民人均负担还较重。调查显示:第一,低收入农民负担占其收入比重高、负担重,而高收入农户负担占其纯收入比重低的事实,且贫困(年人均纯收入2000元以下)和温饱(年人均纯收入在2000—4000元)型两类农户多数负担已超过上年人均纯收入的5 %;第二,不同地区农户实际负担的负担率差异大,以1998年为例,萧山被调查农户的实际负担率为1.53%,而天台农户实际负担率达7.66%,后者是前者的5倍。
      (三)农民合同外负担在负担总量中的比例过高 从调查户的负担内容构成看,各年农民人均合同外负担与负担总量的比,最低是42.5%,最高是58.93%;各年合同内负担与合同外负担的比最低是1∶2.1,最高是1∶3.3,这些比例清楚地表明,浙江农民合同外负担过重,在负担总量中的比例过高(表2)。
      表2 浙江农民人均负担内容构成表 元/人,%
      
      年 份
      负担内容 1995年1996年1997年1998年
      税金金额
      40.36 42.95 39.51 43.05
      
       比例
      39.67 31.09 23.44 30.46
      合同内负担 金额
      18.14 24.44 29.73 32.22
      
       比例
      17,83 17.69 17.63 22.80
      合同外负担 金额
      43.24 70.78 49.34 66.06
      
       比例
      42.50 51.22 58.93 46.74
      总计金额
      101.74138.17168.58141.33
      注:表中的合同内负担包括村提留、乡统筹与劳务的资金折算数,合同外负担是指除税金、合同内负担以外的各种收费、集资、摊派、罚款等。全部数据来自农户调查表。
      三、农户对农民负担的意愿及对政策的反应
      改革开放后,农民获得了劳动支配权,加上农民承担的公共产品大部分以货币形式支付,农民对负担的感受变得直接,农民有权对涉及到自身的利益进行评判、抱怨。为了弄清农民负担到底存在哪些问题及问题的成因,必须对农户的心态及对政策的反应进行深入分析。
      (一)农户对农业税的看法 为了解当今农民如何看待农业税、农业特产税征收的标准,两税是否重征,其量是否合理,我们设计了4 个问题。调查结果表明,浙江省农业税基本上按田亩数征收。农村特产税中,41.23%反映是按实征收,29.23%的农户反映按人头平均征收,还有19.69%的农户居然不知农村特产税按什么标准征收, 并且越是收入高农户,不了解的程度比例越大。关于农业税总量是否过重问题,56%农户认为不重,34.15%农户认为重。从地区分布看,象慈溪、海宁、 萧山等发达地区的农户,持农业税过重的比例比其它地区及中低收入农户比例大,以海宁为例,有70%高收入的农户认为农业税重。相反,经济发达程度远不如海宁的龙泉,85.71%农户认为农业税不重。 关于两税是否重征的问题,74.46%的农户认为没有。
      (二)农户对村提留和乡统筹费的计提方法的看法 调查结果表明,高收入农户与低收入农户关于此问题反应不一。67.38 %的农户认为“每个农民每年交纳的村提留和乡统筹费不得超过上年人均纯收入5 %”的政府规定是合理的,16.62%认为不合理。 在地区分布上或在同一地区内,低收入农户持反对意见比例高于高收入农户。在“当前农民负担问题中,你最有意见的是什么”栏中,有42.15 %的调查农户认为“不管收入水平高低,用统一比例收取农民负担”是最不合理了。另外,在调查300个农户中人均纯收入在4000元以下,中低收入农户中有54.32%反映“负担数量不合理”,负担太重。因此,63.38%的农户希望有更好又更简单、合理的方法计提村提留统筹费,29.50 %的农户在问及“把村提留乡统筹费以税费形式一并归入农业税上交”时回答“可以考虑”,但56.26%的农户认为还是以现在一样分开较好。
      (三)农民负担中,农民意见最大的是什么 调查表明,人均纯收入在4000元以下的中低收入水平农民有63.30 %的人对“农民负担项目(内容)不合理”最有意见。有48.62%的农户认为“行政性收费、 集资、摊派、押金、保证金”最不合理,有20.92 %的农户认为“乡统筹费”的收取最不合理。
      (四)农民在资金的使用、以资代劳承担劳务等方面的意见及态度按国务院《条例》规定:“乡统筹费专款用于本乡范围内乡村两级办学”,但浙江省教育法有关条例却允许在地(市)县内统一安排使用农村教育事业费附加。调查中还了解到,有些地(市)对军属优抚费的使用也如此,这是农户调查表中有20.92 %的农民认为乡统筹费是目前农民负担中最不合理的主要原因。关于村干部向农民收费是否推行农民负担监督卡制时,仅有46.15%的农户反映在收取和使用村提留、 乡统筹时使用农民负担监督卡。是否使用监督卡,在地区分布上,尤其与地区经济发展水平的关联性不大,这反映农民负担监督管理制度的执行度与当地县政府、乡政府的重视态度有关。问及“收取与使用村提留乡统筹费时,是否向农民公布”,71.69%的农户认为“是”。在调查过程中, 我们将此问题与收入、文化素质指标联系起来考虑时,发现较低收入农户(4000元以下)和文化素质在小学程度及小学程度以下农户中,75%的农户选择不知道,同样,问及“因执行减免政策而少交纳的税费是否分摊到其它农户头上”时,有66.77%农户认为“不是”。
      调查中发现浙江农民承担的“两工”数量不重,低于国家的有关规定,问题是有不少乡(村)强行要求农民以资代劳。据对调查问卷表中“你家用以资代劳承担义务工和劳动积累工”一栏的统计,有32.92 %农民认为是由于乡(村)下达指标而被迫以资代劳的,本人愿意的比例仅19.23%。在回答“对以资代劳取得资金,你村是如何使用”一栏中,反映用于雇请劳力代出工的占35.38%, 而被认为挪作他用或上交到县、乡(镇)占18.91%。
      (五)农民遇到不合理的农民负担项目时,他们会采取什么行动 调查中发现,当农户遇到认为不合理的农民负担项目时,47.38 %的农户会马上向上级领导部门反映,且越是经济发达地区的农户该项所占比重越大,达53%—93%。但调查中51.08 %的农户会采取随大流和拒交,仅仅1.54%的农户会向法院起诉。
      四、政策启示
      (一)村提留、乡统筹占上年农民人均纯收入的5 %标准具有累进效应 由于农业资源、交通条件、生产力水平等情况不同,经济发展水平的区域差别较大,农民贫富不均,承担负担的能力有强有弱,即使是合理负担,而对温饱问题都尚未解决的农户来说,也难以承受。调查显示,对现有农民负担是否过重的回答,中低收入中54.32 %反映“负担数量不合理,负担太重”。另外,按现行负担体制,比较利益水平低的农业负担率高,比较利益水平高的非农产业负担率低,这种数量均负而忽略负担能力差异的计提方法,只能在经济上表现为低效率。因此,在继续控制农民负担总量的同时,应根据不同产业,不同收入水平等实行分类管理控制,取消全国一刀切的村提留、乡统筹占上年农民人均纯收入的5%的计提标准。
      (二)农民对农民负担不合理的抱怨,并非全部归决于我们的管理工作、负担项目的不合理等,还取决于农民对政府政策的理解程度和思想觉悟水平 世界上很多发展中国家的经验告诉我们,文化素质程度的低下会影响到农民了解信息、掌握科学技术及参与市场、了解政策的能力。调查中显示,当前农民文化水平普遍较低,初中以下文化占82.7%,其中小学及小学以下占35.4%。农户年龄偏大,大多数农民不熟悉农村政策,对农民负担政策、法规更是不甚明了,连哪些是合理负担必须承担义务都知之甚少。如在农业税总量是否过重问题上,发达地区农户比经济欠发达地区农户认为农业税过重的比例大,且发达地区认为农业税过重的农户中,70%是较高收入阶层。这一问题一方面可认为发达地区农民随着经济收入的增加,农民抵制利益侵害的能力越来越强。但另一方面,从调查统计数据反映,农业税占农民负担比例事实上是极其低的,浙江省1998年税金占农民负担的比例为30.46%。 在实际调查中也碰到此类情况,发达地区有时连土地承包金、排灌费等也拒交,从某种意义上说,农民负担与其经济承受能力并不是绝对相关。因此,农民负担问题需要政府作出科学决策,但更要农民积极配合支持。所以,农村减负工作中,第一应加强对农民的宣传教育,提高农民的文化素质和自觉履行农民法定义务的觉悟;第二在收取各项费用时,提高法定程序意识;第三结合农村基层民主建设,提高农民组织程度和自我保护能力以改变目前农民缺乏组织、缺乏参与政治的状态。
      (三)改革现有轻税、稳定负担的农业税收政策,适度恢复税负,减少收费 我国农业税一直采取轻税、稳定负担的政策,目标是要减少农业经济利益的向外转移,促进农业生产的发展和农民收入水平的提高。但由于农业税制运行与农业经济发展相分离,事实上已使农业税收的职能发挥受到限制,甚至演变成税负不公平的现实。实行分税制以后,农业税收占地方财政收入的比重在增大,但农业税却不能随农业发展和财政需要而增加,“收费、摊派”成了必然结果。浙江省农民负担结构显示,农民平均税率在3%以下,调查中56 %的农户也承认农业税收不重,且此比例中,低收入、欠发达地区的农户比高收入,发达地区的农户比例大。而农村的“三提五统”费随着收入增加却呈增长趋势,农民对此意见很大,且中低收入持反对意见比例大。加上这些提留费用又难以在各乡镇之间重新分配,使得经济不发达地区的政府职能难以全面实现,导致农民负担地区差异更大,稳定负担的农业税收政策违背了公平税负的原则。因此,适度恢复农业税负,减少收费,有利于农业经济利益转移走向规范化。
      (四)积极慎重进行农村税费改革 当前有一种提法,将乡统筹费与农业税合并,这种做法笔者认为:第一,乡统筹费与农业税简单合并会挫伤种田农民、尤其是种粮大户的生产积极性,因为享受乡村公益事业是全体农村居民,这样的收取使非农产业农民侵占了种粮农民的利益。第二,村提留不能纳入费改税范围。理由:一是村提留是集体资金,如果改为税收,等于将集体财务资金变为国家财政资金,违反《中华人民共和国村民税金组织法》的有关规定。二是村提留是按照村级公益事业需要和日常管理开支确定的,而我国村级经济情况差异大,难以确定统一的合理的基数。三是村提留改为税收后,要由国家财政包揽村公益事业和日常管理开支等众多支出,目前国家财政承担不了;第三,一项改革能否顺利进行,首先取决于是否得民意,在调查中发现农民对“费改税”期望仍不是很大,有56.26%的农民认为还是以现在分开较好。 另一种费改税思路是将村提留、乡统筹归入公益事业建设税,设立新税种。这种思路固然可行,但有许多问题急待去做,如科学确定不同地区税率等。我们认为,目前在这些问题尚未解决之前,宜适度恢复农业税负、减少收费的总思路为好。收费的存在必然使农民产生一些顾虑和看法。为此,除农民负担管理上继续加强监督,健全预算、审计和财务公开外,(1)应尽早制定并通过国家有关农民负担监督管理及保护农民合法权益的法律、明确农民的义务和权利,规定有关监督管理的职责权限。(2)为了有效减少地方各级权力部门擅自立项向农民收费,应进行机构改革,建立从中央到地方能统一协调,具有权威的各级减轻农民负担领导机构,并且由党政一把手挂帅。

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    鲁西南农村研究 (读书改变自己,自己改变世界) 2016-11-23 12:22:14

    我国农村税费改革的基本设想与现实选择
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    作 者:
    周洁红/柴彭颐+关注

    作者简介:

    原文出处:
    《《浙江金融》》(杭州)2000年第10期 第37-38页

    期刊名称: 《农业经济学》复印期号: 2001年01期
    字号:大中小
      农民负担问题的实质是国家、集体、农民在参与农村剩余产品分配过程中分配关系的反映,其关系处理是否得当直接影响到农村社会的稳定,因此研究和探索减轻农民负担的途径和方法一直是中央和地方关注的焦点。目前,财经理论界及政府有关部门对农业税费制度必须进行改革从而从根本上解决任意向农民收费使农民负担规范化、法制化问题的探讨颇多并已达成共识。但农村税费改革政策性强,涉及面广,是一项复杂的系统工程,至于具体如何操作,在实践中是否行得通,还需看改革的条件是否成熟,看“费”改“税”后原“三提五统”费是否有足够的合理合法的来源,看是否真正有利于规范和减轻农民负担,这是当前费改税首先必须考虑的问题。
      农村税费改革的基本设想
      农村税费改革是一项涉及农村社会经济诸方面的综合性改革,只有将其置于地方政府分配体系的完善之中与减轻农民负担统盘考虑才能真正收到实效。因此,尽管从长远来看,城乡税收政策和国家税费政策应逐步统一,税收应当成为调节国家与农民分配关系的重要手段,但农村与农业的差异太大,农民税收问题还有其特殊性和改革操作存在难于把握之处,如税收秩序的建立滞后于税法、执行政策的不力、国家财税体制问题、农民素质的欠缺等,这些因素加剧了税收的不到位,所以,有些收费还不能马上取消。再说经过法律程序批准、受益与付费相对应的政府收费本身并没有什么不好,目前存在的费难兑现,干群关系紧张,并不仅是因为干部直接向农民收钱,更重要的是农民对所收钱的用途不清楚,有疑虑,进而对干部不信任,对要办的事情反感。事实上发达国家税收体系之所以没有形成乱收费,主要是公共部门收费具有规范性和强制性,它们对收费的管理有三点值得我们借鉴:第一,收费纳入统一的财政预算,对税收和收费实行分列预算项目、分别管理;第二,科学地确定和从严控制收费标准;第三,任何收费须有法律依据,政府对收费及支出的预算与决算进行审查和批准,并对其财务情况进行审计和监督。
      一项改革能否顺利进行,首先取决于是否得民意。为此,作者围绕农村税费改革设计了几个问题,对浙江不同类型地区300户农户进行调查,通过问卷了解到,农民反对把村提留和乡统筹一并归入农业税,有56.26%的农民认为还是以分开较好,但许多农民要求改变目前以村为单位计算人均纯收入提取村提留和乡统筹的方法,希望用一个更简单、更合理的方法来取代。
      我们认为,农民负担费改税,最终将取决于农村经济发展总体水平的卓有成效,农户作为独立的经济主体具有相应的经营规模和科学的管理方式等。因此在目前条件下,农村费改税的总体思路应是:清理整顿部分收费项目,在分清了集体经济组织的财务活动与政府的财政活动的基础上,将部分收费项目改为征税,同时修改完善农业税政策,将其作为农村费改税的配套改革。
      1.改革范围。第一坚决取消一部分是由部门内部利益驱动造成的乱收费、乱集资、乱摊派;第二完善原有农业税政策。具体是对原农业税的计税面积和常年产量进行重新调查和评定,尤其是调整常年产量和实际产量差距过大的问题,取消农业税中的农业特产税、牲猪屠宰税,因这二税种在实践中可操作性差,而事实上农业特产税已通过上市营业税和加工增值税进行了调整,牲猪屠宰税也通过屠宰交易税和营业税进行了调节;第三新增农村公益事业建设税。它主要由现有的乡统筹和合理的政府性收费组成,因为这部分费用是国家、集体和农村国民收入的分配与再分配,是乡镇府为了满足农村社会公共事业发展的需要,按照国家的有关政策法规向农民筹集的资金,符合“取之于民,用之于民”的原则,且它的筹集可以是无偿的,具有一定的固定比例,带有一定的强制性;第四保留那些经过法律程序按规定针对农民某个特定行为而征收的行政事业性收费,这类收费不用全体农民负担,是受益农民为享受到的服务而支出的成本,但要严格按照预算外资金管理办法对其进行管理。村提留不宜改税,可通过建立共同生产基金、公益行管基金来提取。
      2.“费改税”的计税依据。公平税负是税费改革中的一个核心问题,根据我国国情,目前要做到公平税负还十分困难,其中一个很大的困难是难以确定农民的计税收入标准。我国目前的统计制度是运用抽样方法,以乡、村为单位来确定农民的人均纯收入,在统计报表中无法得到每一个农户的纯收入数据。所以为了最大限度地体现公平税负,可以按照农民从事的职业身份将农村居民分为几个类型,一是农业户,二是兼业户,三是专门从事工商个体及私营户主。然后按照各个类型合理确定不同类型农村居民的计税标准。当前由于农业户的收入低于其他职业的收入,其计税标准可低些;而工商个体及私营户主的收入要高于农业户和兼业户的收入,其计税标准可高些。对于完全经营农业种植业的农户,还可以根据土地多少及其收益情况,再进一步具体确定不同的计税标准。这种划分避免了单纯按人头或田亩确定农民税收负担的弊病,通过区分农村居民所从事的不同职业,来适当考虑农户的不同收入水平,在一定程度上体现了公平税负。另外,征收的形式应以货币税为主,征实为辅,这符合现阶段农村经济的实际情况,也是市场经济发展的客观要求。征税对象应是户籍在乡镇行政区域的农村人口,包括离土不离乡,离土离乡从事非农生产经营的农村人口。
      3.税率的设计。由于税率的高低关系到积累与消费、公平与效率的关系,又涉及到农民的收入水平和承受能力,因此在税率的设计上不仅要合理确定税基,还要兼顾需要与可能,避免过高或过低两种极端情况。农业税的税率可基本维持现状,因调整了计税的土地和常年产量,其税收总额将大大提高,关键是科学测定常年产量,即测算出不同等级的平均产量,该产量公平,那么增加了农业税也不会成为农民负担,农民也会赞成的;至于农村公益事业建设税的税率及二项基金的提取比例,由于农村经济发展状况、农户收入水平及农业各产业间收入差异,实行地区差别比例税,具体税率,由县区别不同乡镇情况,在测定不同产业、收入类型农民负担的经济承受能力基础上,按量能负担原则确定税率和基金承担的比例予以提取或实行减免。如我们对300户农户按收入测定经济承受能力后,认为小康型农户(4000—6000元)、富裕型农户(6000元以上)按目前不超过上年人均纯收入的计提比例,在经济上有可能适当增加负担,它们实际负担与最高上限量的比在9.33%—14.42%及4.34%—5.04%之间,而温饱型农户(2000—4000元)不能再增加他们的实际负担。乡镇确定的差别税率须经过法律程序,报上级主管部门批准备案。
      4.征收管理。所有的税与费要完全归口到财政部门管理,即使是某些特定收入,如关税、规费由某些部门收取,也仅仅是一种“代收”与“代征”,“农村公益事业建设税”必须统一由财政部门征收,使用省级以上财政部门印制或监督的专用票据。农村“两工”的货币化支出以及重大抗灾斗争等组成的共同生产基金和村办公费、干部工资等组成的公益行管基金由村合作经济组织负责收取、管理和使用,接受乡镇农经部门审计,使用结果每半年向群众大会公布一次,每年初民主预算。
      完善税费改革的配套政策
      费改税不是简单的分配形式改变,而应着眼于机制转换,因此在实施费改税中就不可简单地就费论税,而要与相关方面配套改革才能达到目的。
      1.进行农村财产制度改革。农村财产制度改革的主要内容应包括以下三项:(1)赋予农民永久土地使用权,实行“生不增,死不减”。(2)推行以土地为中心的社区集体资产股份合作制,明晰乡村两级非土地集体资产的产权。(3)采取有效措施,促使土地使用权的有序流动,发展土地适度规模经营。
      2.加强农村基层民主建设。就总体而言,农民在各种乱收费面前仍然处于弱势地位,这种弱势地位,客观上助长了农村乱收费现象。为了使费改税顺利进行并最终进入法制化管理,需加强农村组织与制度的建设:(1)彻底实行村民自治;(2)积极发展各种形式的农村合作经济组织,增强保护农民自身利益的能力;(3)建立规范的合作管理组织。
      3.加快政府机构改革步伐。首先要逐步建立适应社会主义市场经济需要的行政体制,积极推行政府公务员制度,精简机构,裁撤冗员,减少财政供养人口;其次,推进政府机构反腐败工作,切实加强人大监督、审计监督和社会监督。其中,重要的是要落实人大对于政府干部的任免、考核、质询、弹劾等项权力,以及对于重要的政府决策事项进行事前、事中和事后监督。
      4.推进农村财政体制改革。进一步完善分税制财政体制,明确划分县乡政府职责。使县乡政府的财权和事权相结合,强化农业税返还乡镇的规范管理。即该由财政支出的一定要拨足,从制度上保证及时足额返还收取的税收,保证全额用于乡村公益事业建设,防止平调、挪用。
      5.加强税费改革的宣传。农税改革涉及方方面面的关系,触动千家万户的利益,税赋调低容易接受,调高的、新增的就需要做好宣传解释工作,讲清党的农税政策,让农民理解调整是税赋合理负担的需要,并非增加负担,争取农民的理解和支持,这样就可减少思想阻力,以保证农税改革的顺利进行。
      6.加强有关法制配套建设。市场经济是法制经济,对公众来说,要遵纪守法,而对管理者来说,政府的行为也应该法制化。否则,没有约束性,良好的改革设想在实施中就可能从另一方面、另一角度出现新的问题。现行的《农业法》界定的农民负担是依法交纳农业税款、村提留和乡统筹、农村义务工和劳动积累工;而《国务院条例》对农民负担的界定较之《农业法》少了一项税款却多了定购任务和其他费用两项,因此首先二者要统一,减少各自对农民负担的决定的片面性,尽快制定农民负担权益法,明确农民负担的立法主体及监督管理机构等。

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