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    山东民间智库 (一个人的精神发育史就是他阅读史) 2016-11-22 13:44:40

    行动者及其环境行为博弈:城市环境问题形成机制的探讨

    作 者:
    王芳+关注

    作者简介:
    王芳,华东理工大学人文科学研究院,上海 200237;   王芳,华东理工大学人文科学研究院副教授、社会学博士。

    原文出处:
    《上海大学学报:社科版》2006年第6期 第107-112页

    期刊名称: 《生态环境与保护》复印期号: 2007年02期
    字号:大中小
      一、环境行为:解读城市环境问题的一种新视角
      1.社会学视野中的环境问题:国内外相关研究概述
      当今世界,环境问题已经成为现实生活中存在的重要问题。社会学研究对于环境因素也日益关注,并由此于20世纪70年代诞生了一门新兴分支学科——环境社会学。
      西方环境社会学研究,始于70年代后期的美国,它的发展大致经历了初创、过渡和复兴三个阶段。[1] 经过20多年的发展,其主要研究领域已涉及:环境研究的伦理标准、概念和方法;对环境问题的描述、环境污染的影响;环境政策、环境管理与环境立法;环境教育、环境意识与环境运动等方面。[2] 随着学科的发展,西方环境社会学的理论研究也取得了较为丰硕的成果。这些成果以类型学方法划分,大致可分为环境学的环境社会学和社会学的环境社会学两种类型。[3] 环境学的环境社会学,主要以环境与社会的关系为研究主题,采用自然科学如生态学和系统科学的分析方法或框架,在对传统社会学进行批判的基础上,以一种宏观的研究取向,试图发展具有普适性的、关于理解环境与社会关系的一般理论。社会学的环境社会学,将环境问题作为一个比较独立的分析对象,采用社会科学、特别是政治经济学和社会建构的分析方法或框架,围绕环境问题及其社会影响开展研究,并试图发展具有一定解释力的、关于理解环境问题及其社会影响的特殊理论。
      上述两种类型的研究从环境社会学学科本身来划分,在研究的主题和方法等方面存在着不少差异,然而若从传统社会学的角度来衡量,它们又存在着如下共同点,即:都是以“社会”与“环境”两者之间的关系为研究的出发点;以社会结构或生态环境结构为研究对象;从环境问题产生的过程中追寻环境问题产生的根源。由此,在一定意义上说,它们研究环境问题所采用的视角,都可归结为传统社会学中“结构—过程”这一基本的理论分析视角。[4]
      国内关于环境问题的社会学研究始于20世纪90年代中后期,目前尚处于起步阶段,开展的研究及取得的成果还十分有限。有限的研究及成果从内容上看大致可归为三个方面:一是对环境社会学学科及相关理论的介绍;[5] [6] 二是基于社会调查基础上的环境意识研究;[7] [8] 三是运用社会转型的理论视角,围绕转型期中国环境与社会的关系开展的宏观层面的研究。[9] 从总体上看,从事研究的人员较少,研究的对象、方法与内容等也都很不成熟,研究成果还很不系统,且缺乏明晰的理论分析范式。
      2.行动者及其环境行为:一种新视角
      纵观国内外的环境社会学研究,已建构的分析框架、研究方法和解释模式,虽都各有其洞见,但大都注重的是以一种“结构—过程”的视角在宏观层面上对环境问题做出整体性的把握,缺少的是从个体行为的视角和微观、中观的层面透视环境问题。然而,环境问题涉及全球、国家、城市、社区家庭和个人等各个不同的区域或层次,是局部性与整体性的统一。它不仅与特定的社会结构和社会过程相关,也与人们的生存方式和行为模式密切相关。换言之,社会行动者的环境行为是造成环境问题的一个重要因素。对于由于后者引起的环境问题,宏观的理论模式和传统的“结构——过程视角”显然是无法胜任的,而必须从关注现实生活世界中人们的生存方式和行为模式出发,建构新的理论分析视角,以便适应对多层次、复杂化的环境问题做出相应合理的理论阐释并制定出有针对性对策的社会要求。由此,从研究行动者的环境行为入手,揭示环境行为与环境问题的相关性,可以为理解进而解决环境问题提供一个独特的新视角。
      二、行动者与环境:环境行为的意涵与社会特征
      1.环境行为的社会学意涵
      本文所提出的环境行为,主要是指作用于环境并对环境造成影响的人类社会行为和各社会行为主体之间的互动行为。它既包括行为主体自身行为对环境造成的影响,也包括主体之间的直接或间接作用后产生行为的环境影响。从社会学的角度分析,环境行为作为一种特定的社会行为,它包含着以下几方面特定的涵义:其一,人是环境行为的主体或曰物质承担者。在这里作为行为主体的人,又称社会行动者,它不仅包括个人,也包括法人。换言之,环境行为既具有个体性又具有群体性。其二,社会客体如社会情境、社会文化环境等对人产生的直接或间接作用构成了对人的环境行为的社会刺激。其三,环境行为是人对社会客体的作用所做出的反应,同时具有主动性、受动性和互动性。[10]
      2.行动者与环境:环境行为的社会特征
      环境行为作为行动者作用于环境并对环境形成影响的社会行为,表现出如下社会特征:
      其一,从环境行为的本身及其发挥的社会功能来看,具有正反两重性。环境行为包括环境保护行为和环境破坏行为两种类型,前者利用环境科学的理论和方法,协调人类与环境的关系,保护和改善环境,对人类与自然的和谐及社会的可持续发展发挥着积极的作用;而后者则造成人类与环境关系的失调和严重的环境问题,既给人类的物质和生命财产带来严重损失,也会引发人与人之间或不同群体间的紧张和冲突,从而影响着社会整体的协调发展。
      其二,从环境行为的主体来看,具有多元性和互动性。环境行为作为一种社会行为具有多种行为主体及其划分方法,从社会行动者的角度划分,通常而言,至少包括公众、企业和政府三种类型,且每一类型的行动者具有自身的特点和各自不同的类型,因而环境行为的主体具有多元性。多元化的环境行为主体并非孤立存在的,整个社会的环境行为也并非不同行为主体环境行为的简单相加,而是由行为主体间相互交错和制约而结成的一个结构错综复杂的主体及其行为系统。在这一特殊的行为系统中,政府是整个社会环境保护行为的领导者、组织者和协调者,它的环境行为对整个社会的环境状况起着决定性的作用;企业是产品的生产者、整个社会物质财富积累的主要贡献者,同时也是各种自然资源的主要消耗者,企业的环境行为对区域、城市、乃至国家的环境有着重大影响;公众是环境行为的基层实施者和直接受益或受害者,同时对政府和企业的环境行为也起着一定的监督和促进作用。并对社会的环境行为结果发挥着最终的决定作用。正是政府、企业和公众三大环境行为主体的互动已及其环境行为的相互影响、制约和作用,构成了整个社会环境行为的综合性结果。
      其三,从环境行为发生的空间来看,行动者在不同环境空间中的环境行为具有差异性。以空间的公共性与私密性为标准,行动者的环境行为空间可被划分为公共空间和私人空间两种类型。相应地,行动者们的环境行为就分别发生在这两种不同的环境空间之中。公共空间具有的“公共性”,使得人们都可以无偿地消费或使用它,由此也引发了人们只想从公共空间的使用中获益,却不愿意由自己支付保护环境的成本;相反,私人空间作为一种私人物品,人人都会倾心地对其加以保护,有时甚至为了保护私人空间而不惜采取破坏公共空间的行为。“别发生在我家后院”的现象,在环境事件中普遍存在,现实生活中,受污染之害的人一边痛恨污染者的“无耻”,一边自己又顺手将手中的垃圾扔向河流之中的景象也不鲜见。
      其四,从环境行为的结果来看,具有滞后性、复合积累性和外部性。一方面,环境行为特别是生态破坏和环境污染行为是经过长时间叠加、复合后逐渐形成的,反应过程与机理复杂,其危害结果往往要经过广大空间和较长时间以后,才能逐渐显现,而且环境破坏行为停止了,其危害性的后果并不能立即停止,而是还要继续作用一段时间,因而,其结果具有明显的滞后性。另一方面,环境危害往往是由众多程度不一、性质各异的环境破坏行为共同造成的,环境污染与生态破坏往往也相互联系、互相促进,形成复合性的环境危害。[11] 同时,尽管有时每个个体的环境行为都达到法律法规或政策规定的要求,如企业的“达标排放”,但诸多企业的环境污染行为累积和叠加起来,最终就能造成积累性的严重环境后果。此外,环境行为的结果还有一个非常明显的特性就是外部性或曰“邻里效应”,亦即环境行为的结果直接影响到他人,却没有给予支付或得到补偿。
      其五,从环境行为的动因来看,具有明显的利益驱动性。一般而言,个人和组织的行为都源于对利益的追求。正如马克思所说:“人们奋斗所争取的一切,都与他们的利益有关。”人们的环境行为也是如此。公众、企业、政府这三大行为主体无论是作为个人行动者还是法人行动者,都是理性的社会行动者,他们在各自的社会生活中,都会有各自不同的价值取向和利益追求,而这些利益追求都会直接或间接影响到他们的环境行为。
      其六,从环境行为的制约因素来看,具有鲜明的社会性。一方面,人们的环境行为受到整个社会生活或曰以生产关系为主导的整个社会关系的制约,人们的物质资料生产方式及其在一定的物质资料生产方式中所处的经济地位,以及其他社会生活条件,都可以直接或间接塑造、影响、调节人们的环境行为;另一方面,人们在世世代代的生活中形成的包括社会价值体系、信仰体系、风俗习惯等在内的独特的文化,同样影响着人们对自然界、对资源环境的反应;此外,包括政治制度、法律制度、社会规范等在内的社会文化环境对人的环境行为也会产生间接而且是复杂的影响。与此同时,上述的各种制约因素,对人们环境行为的作用与影响也不是孤立存在的,它们共同组成了对人们环境行为的制约系统,而且这些因素本身也处在密切的相互联系和相互作用之中。
      三、行动者及其环境利益的冲突与协调:城市环境问题的形成机制
      行动者及其环境行为的互动过程,也是一个个城市环境问题的产生、演变、形成和处理的过程。在这一过程中,政府、企业和公众等社会行动者都不可避免地被卷入进来,各类社会行动者间的环境行为互动、环境利益的冲突与协调,构成了一幅幅十分生动的社会动态画面。由于政府通常被认为是解决城市环境问题、开展城市环境保护的核心主体,许多城市环境问题的引发与解决也都与政府有关,因此,笔者这里主要通过分析政府内部、政府与企业之间、政府与公众之间环境利益冲突与博弈的过程来分析城市环境问题的形成机制。
      1.政府内部的环境利益冲突
      政府是环境管理者,环境保护这一公共物品的提供者。然而,在市场经济条件下,政府也有自身利益的存在。政府利益不仅包括政府组织整体利益和政府官员利益,而且还包括政府部门的利益。[12] 政府部门利益又包括横向政府部门利益与纵向政府部门利益。前者体现了同一政府机关内部不同部门之间的利益差别,后者则体现了中央与地方、上级与下级政府部门之间的利益差别。部门利益的存在,在既定资源配置下所带来的必然是政府内部的环境利益博弈。政府内部的这种利益博弈,又可分为横向和纵向两个维度。
      横向博弈表现为政府各部门之间的环境利益竞争与冲突。在政府环境行为的分析中,政府只是一个抽象主体,具体事物主要是由其各个职能部门办理的。虽然各职能部门在名义上是以全局利益为重,但由于部门本位利益的存在,在具体操作时又往往会利用所掌握的行政权力,使资源配置向有利于自己的方向倾斜。如有些部门在制定有关环境政策法规时,千方百计为本部门争审批权、要处罚权,甚至自行出台部门法规条例,并据此进行检查收费。为了本部门利益的最大化,部门间时常对执法有利可图的环境管理事项“抢”,对无利可图的环境管理事项“推”。政府权力的部门化、部门权力的利益化,不仅是政府机构臃肿、部门间推诿扯皮、办事效率低下、服务意识淡漠的原因,同时也是政府越位、缺位、错位以及机构改革阻力重重的根源。
      从纵向考察,在政府系统内还有一个对上与对下的关系问题。中央与地方、城市政府与其管辖的区县政府之间,不仅具有目标函数相一致的一面,同时由于各自所代表的公共利益范围的差异,也存在不同主体之间的环境利益博弈。就地方政府或政府部门而言,他们与本地方、本部门的利益状况存在着比较紧密的共容利益,因此,一方面在环境政策法规的制定和执行过程中往往成为本地方或本部门利益的代言人,而会在某些人权和事权划分上与上级政府讨价还价;另一方面,在执行环境政策过程中如果上级的政策与本地方或本部门的利益目标有抵触时,往往不是不折不扣的执行,而是“对我有利就执行,对我不利就不执行”,甚至主动想对策“打擦边球”乃至“犯规”,使政策的落实更符合本地方或本部门的自身利益。
      2.政府与企业的环境利益冲突
      政府与企业作为两种不同类型的法人行动者,是社会经济活动的两个基本主体。在更大程度上以社会利益为目标的政府与企业具有很强的利益共容性。然而,由于两者目标函数的差异,具有不同利益倾向的政府法人行动者与企业法人行动者在一定条件下又会产生环境利益冲突,并导致博弈行为的发生。主要表现在:
      其一,从环境政策的执行和环境管理上来看,政府作为环境管理者与作为被管理者的企业间存在冲突。以利润最大化为目标的企业,为了扩大其自身的经济利益,往往会忽视环境保护,从而产生环境行为的负外部性——环境污染。这种负外部性,不仅使社会资源无法得到最优化配置,而且常常以破坏环境和损害公共与社会利益为代价。这就需要代表公共利益的政府运用经济、行政或法律的手段对违规企业的环境行为进行矫正、约束与管理,以缩小企业私人成本与社会成本的差异。在与企业的互动过程中,政府为了使自己的管理效用最大化,会对企业违规排污的可能性进行估计,并采取相应的行动,以尽量减少投入(如监督管理成本)取得尽可能多的产出(即企业少违规排污,使资源环境处于良好状态)。而企业也会对政府可能采取的行动进行估计,按自己的效用最大化做出决策,尽可能多地使用资源,以增加自己的收入和减少自己的成本,即多排污,少治理。
      其二,政府的社会目标与企业的利润最大化目标存在冲突。如开展环境保护是政府的主要职能之一,向企业收取排污费等税收是政府发挥环境管理职能的重要保障,而政府和企业利益目标的差异将会导致双方在税收上的机会主义行为。又如,当地企业与辖区的经济发展、社会稳定与政府官员政绩的高度正相关,使得地方政府部门往往为此不愿放手对所属企业的控制。而企业作为经济活动的微观主体,随着我国经济体制的不断转型,其对经营自主权的要求也在不断增加,从而也形成了政府与企业控制与自主的一种动态博弈。
      3.政府与市民的利益冲突
      政府是其辖区内公共利益的代表,与市民存在着广泛的利益共容。然而,如果从个人利益与公共利益、委托人与代理人的视角进行分析时,它们又存在着环境利益目标的分歧、博弈与冲突。
      其一,是市民的近期目标与城市长期发展目标的冲突。虽然市民也关心城市的长期发展,因为城市环境质量的提升将为其带来利益,但从时间贴现的角度看,市民更希望能享受更多的眼前利益,比如一些人对资源的过度耗费、对环境的污染和破坏等等,这无疑严重影响了城市的长期发展以及城市整体福利的提升。作为对所有公民都具有约束力的契约安排、社会公共利益的代表,政府矫正与约束各种损害城市整体环境利益的短期行为以实现城市长期的、可持续的发展,是其义不容辞的责任。
      其二,市民对公共物品的理性追求与政府有限能力的冲突。城市作为人口与经济活动的聚集中心,与城市良好的公共物品供给密不可分。环境保护、环境质量等公共物品是企业生产与市民生活不可或缺的支撑。而城市政府的一项重要职能就是提供有效的公共物品与服务。市民作为城市公共物品和服务的受益者,对公共物品有着天然的追求,而且根据马斯洛的需求层次理论,市民对公共物品的质量与数量的要求是不断上升的。而政府囿于有限的财力或制度的约束,很可能难以满足人们日益增长的物质文化需求。
      其三,是委托—代理条件下政府与市民的环境利益相悖。在城市环境治理、环境保护中也存在着委托—代理关系,委托人是广义的市民,代理人是政府。由于政府官员利益目标的存在(薪金、额外津贴等货币目标和政绩、公众中的荣誉和在职消费等非货币性目标),因此,在委托人(市民)和代理人(政府)对信息的占有不对称的情况下,政府官员可以利用其信息优势采取机会主义行为,从而导致了代理成本的产生。
      4.政府直控与社会制衡:行动者间的环境利益协调
      政府、企业和个人行动者目标函数的差异及“经济人”的有限理性、信息的非对称性,带来了环境行为主体之间或主体内部利益的矛盾和冲突,而且城市的高密度性、主体间的高外部性又将这种冲突放大。行动者间的矛盾和关系失调不仅增加了城市的摩擦成本和运行成本,威胁着城市的经济发展潜力、社会凝聚力和政治稳定,而且城市整体环境质量的下降、社会福利的降低也影响到与之息息相关的各类行动者的切身利益及其最大化目标的实现。为此,以政府为核心而开展的环境管理力求对各方的利益加以协调,以避免社会陷入持续的环境冲突之中。
      政府的环境管理主要是通过环境政策的制定和执行来进行的。在我国,环境政策的制定和实施过程与政府的作用关系可谓非常紧密,主要反映在两个方面:一是政府与社会在对环境政策的贡献力度上政府占了绝大部分比例。政府所承担的环境管理事务非常多,无论是宏观政策制定还是微观环境监督,都基本上由政府直接操作。相比之下,社会力量所发挥作用的空间却相当有限。二是政府在实施环境政策中,所采用的手段也是以本身所能直接操作的为主,特别是大量使用行政手段。即使是经济手段,也是政府直接操作的管理方式,必须由政府投入相当的力量才能运行。这种以政府直接操作为主的环境政策体系被称为“政府直控型环境政策”。如今,政府直控型环境政策为主的环境管理在现实生活中占据着支配地位,表现在政府设立了专门的环保机构,进行制定政策、管制企业、宣传大众等一系列环境保护工作,而社会中的公民或组织,在其环境权益受到侵害时,主要也是向政府申诉,然后由政府做出处理。可以政府代办了协调、处理和解决环境权益冲突的绝大部分事项。
      在政府直控型的环境政策确立后,环境冲突似乎已经找到了的最终解决办法。因为,从理论上讲,只要发生环境冲突,就可以由政府出面加以协调和解决。政府拥有超乎社会公众和一般组织以上的权威和强制力,又拥有必要的专门化手段,因此,可以责无旁贷地充当环境权益的代理者,圆满解决环境冲突,这也正是人们对政府作用的期盼。然而,在长期的实践中人们发现,现实情况并非如此简单。一方面,以政府直控型环境政策为主的环境管理在那些公共性和总体性强、需要一定强制性的宏观环境管理事务上面确实发挥了明显的作用和优势;而另一方面,面对那些大量发生且分散度大、每一项又涉及到较大成本的环境权益冲突的处理,即微观环境管理事务,由于政府的理性和实力有限,便出现了“失灵”,使得政府在面对大量纷至沓来的环境冲突时,往往表现出管理力量的不敷需要或者说心有余而力不足的状况。[13]
      为了弥补和克服政府直控型环境政策和环境管理的不足,特别是在微观环境管理领域的力不从心,需要一种能够自发地发挥作用而帮助实现环境利益协调和均衡的机制或制度,或者说需要大量政府力量以外的社会力量从事环境监督和制约,以实现社会内部的相互制衡。从目前看,公众参与发挥了一定的作用。这些作用包括:新闻媒体在对污染的“曝光”和一些政府部门环境行政效率低下的揭露方面有时起着不可替代的作用;市民或社会团体、社会组织为维护自身的环境权益,通过直接制止、媒体投诉、环境信访、司法诉讼等多种形式,对环境污染和破坏行为发挥了遏制作用,并对政府的环境行政发挥了监督和促进作用;环境NGO在保护环境的公益性活动中发挥了独特的组织优势等等。公众参与环境管理,其直接的目的往往是避免或消除所遭受的环境损害,争取被剥夺的环境权益,但在这一为自身的环境权益展开的斗争过程中,也一定程度上改变和促进了政府和企业的环境行为,更重要的是作为第三种力量它有利于改变政府与企业所构成的不稳定的“二元”结构,而形成环境管理的“三元结构”,[14] 进而使社会中不同环境权益主体的对抗和冲突的格局能够发生改变,并最终使环境管理逐步从“政府直控”向“社会制衡”转变。
      然而,必须指出的是,尽管目前各种社会力量在城市环境问题及其各利益主体的环境利益冲突的协调中也发挥了一定的作用,但是,社会力量对环境保护的制衡机制目前在我国还只是停留在起步乃至呼吁阶段,表现在公民为自身环境权益而进行的努力还十分艰难,公众参与的手段、数量、内容以及对环境政策、环境决策的影响程度等都还十分有限等。由于公众的环境利益表达目前还很不充分,机制也亟须完善,因此,通过个人、社会团体等社会力量作用的发挥来化解环境矛盾、解决环境冲突的社会制衡力量还显得十分薄弱。
      四、结语
      综上所述,城市中的各类行动者从自身利益出发的环境行为不断改变着人与环境的关系,与此同时,也改变着与社会经济背景相联系的整个社会的环境权益结构,改变着人与人之间的关系。在这一过程中,由于私人空间中的环境问题不断地被公共化,而各类行动者又不愿意或者不可能为公共的环境问题埋单,换言之,城市公共空间中的环境问题在现实中不可能完全内化为私人空间的问题并由社会行动者通过理性的行动去解决。因此,多个行动者在城市环境空间中冲突与协调,形成了多重关系,城市环境问题正是众多社会行动者及其多重关系理性博弈的结果。
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    原文参考文献:
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      [14]任勇.日本环境管理及产业污染防治[M].北京:中国环境科学出版社,2001.

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    山东民间智库 (一个人的精神发育史就是他阅读史) 2016-11-22 13:44:49

    城市基层社会的深层权力秩序
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    作 者:
    李友梅+关注

    作者简介:
    李友梅 上海大学社会学教授。邮编 200436

    原文出处:
    《江苏社会科学》(南京)2003年第06期 第62-67页

    内容提要:
    近十多年来,我国城市经济和社会各个领域发生了一系列重大变化,尤其是单位制、户籍制和“街—居制”构成的城市管理制度结构的松动,社区建设全面启动。使城市居民的身份、城市基层的社会整合方式以及国家与社会的关系变得复杂起来,由于国家与社会在基层社区最现实的生活层面相遇。由此便引伸出了一些问题,基层社会的权力秩序是怎样的?其内在逻辑何在?为此,本文试图通过研究上海城市的一些基层社区组织之间的关系来揭示最基层社会的深层权力秩序。

    期刊名称: 《社会学》复印期号: 2004年02期
    关 键 词:
    城市/基层社会/社区组织/权力秩序

    字号:大中小
      近十多年来,我国城市经济和社会各个领域发生了一系列重大变化,单位制、户籍制和“街—居制”构成的城市管理制度结构已经松动,社区建设全面启动。在这些变化过程中,城市居民的身份、城市基层的社会整合方式以及国家与社会的关系趋于复杂化。上海城市行政管理体制的改革使原来的“两级政府,一级管理”转向“两级政府,两级管理”,继而又转向“两级政府,三级管理,四级网络”,而在这个改革实践的进程中,出现了两条变化的轨迹,一方面国家权力继续往基层社区组织延伸,基层政权建设不断强化,另一方面基层社会的活动空间在不断拓展,不同组织的行动逻辑交织在一起。由此可以看到,国家与社会在基层社区最现实的生活层面相遇了(注:参见上海大学上海社会发展研究中心,2002年8月17日有关社会转型的专家座淡记录,未刊稿。)。由此而引伸出的问题便是,基层社会的权力秩序(或者说整合方式)是怎样的?其内在逻辑何在?这些都是值得深入探讨的问题。正基于此,本文试图研究上海城市的一些基层社区组织之间的关系来揭示最基层社会的深层权力秩序,而这种权力秩序不是已有的研究范式所能完全解释清楚的。
      一、城市基层社区日趋复杂的社会空间
      我们考察的是上海市徐汇区康健街道下属的基层社区组织。康健街道成立于1993年,行政办事处和党工委同时成立,并以此作为街道领导层,下辖25个居民区和25个居民区党支部。目前,街道区域内既有普通住宅,也有高档别墅,居民总体生活水平在上海市区属于中等偏上。康健街道成立之际,正值上海的产业结构和所有制结构的调整速度明显加快,职业流动更为频繁,各类社会组织迅速发育之时。这种趋势使人可以推测,城市基层社区的社会运行方式将会出现大的变化。1997年,康健街道的居民区相继出现了业主委员会、物业公司以及其他自发的娱乐性社团,由此传递了一个重要信息:居民在日常社会生活中需要自理的事务开始增多,“街—居制”的管理范围变得局部化了,传统的以行政为主体建构的社区权力秩序已经发生了巨大变化。
      “街—居制”处于城市行政管理系统的最基层,其管理对象是具有行政属性的居民,即户籍居民,我们称它为“单一社区”。随着“街—居制”的管理范围变得局部化,基层社会的生活框架因此出现了新的形态。1990年代中期开始,康健街道的绝大多数户籍居民已是房产所有者,他们成立了体现其房产所有权的业主委员会,成为小区物业公司的雇主,因此,他们的身份属性中既有地方政府行政的特征,又有个体产业的、民间社会和市场经济等多方面的特征。这表明现时代意义上的居民在日常社会生活中所构成的共同体不再局限于“单一社区”,而是与多种共同体相联系的复杂体,我们称之为“复杂社区”。为了便于分析,我们在此将“单一社区”的成员称为“单一居民”,将“复杂社区”的成员称为“复杂居民”。正是由于“复杂社区”和“复杂居民”的存在,与其相应的多样化的管理组织出现了,随之作为“街—居制”的行政管理组织(比如居委会)的功能也被相对化了。
      上海市于1990年代中后期,在“两级政府,三级管理”的基础上,提出了“两级政府,三级管理,四级网络”的城市行政管理新体制。新体制的投入运行表明了原来的“条块分割”向“条块结合,以块为主”的转变,但这个格局的转变是在一个有边际界限的行政区划的空间内进行的。以某种方式说,新体制是一种面向基层社区的权力下放,但仍然立足于“街—居制”,甚至比以往更依赖“街—居制”的力量。现实中,“街—居制”这个“单一社区”只是“复杂社区”的一个组成部分,因此,新体制的管理范围在很大程度上局限于“单一社区”。那么,新体制的作用如何才能覆盖“复杂社区”,这个问题的解决则要求新体制必须从传统的行政框架之外寻求一种可行的途径。
      “复杂社区”日常社会生活的管理,通常是由居委会、业委会、物业公司来承担的,在康健街道,人们称居委会、业委会、物业公司为“三驾马车”,并视它们为基层社区生活的“管理中心”。从形式上看,居委会与国家基层政权相联系,业委会与房产所有权相联系,物业公司与市场经济的自治权相联系,它们之间没有隶属关系。而且,由于居委会是科层结构的行政组织,业委会是网状结构的社会组织,物业公司是线形结构的经济组织,它们在各自的工作中分别遵循的是等级科层制的原则,认同原则和等价交换原则,它们之间的关系是一种横向的,不存在谁是当然的指挥者。由此,这种横向关系在运作中碰到了如何协调的问题,这也是权力秩序建构所需要解决的问题。
      面对基层社区整合机制的转型以及街道党组织在“单一社区”中的作用的被相对化,上海市委于1997年明确提出了“社区党建”,力图促使街道党组织自身在“复杂社区”的权力秩序中确立其领导核心地位,1998年又提出,街道党组织在社区中发挥协调、服务、整合的功能。于是,居民区党支部成为“三驾马车”之间工作关系的协调者。然而,“三驾马车”作为“复杂社区”的管理中心,其管辖范围并没有超越以行政区划为基础的居住空间,因此,在重新建构基层社会秩序时,居民区党支部实际上也被局限在“街—居制”的空间范围,而难以在“复杂社区”中确立自身的主导地位。
      随着现代性的不断发展,社会行动逐步从地域化情境中“提取出来”,并跨越广阔的时空距离去重新组织社会关系,也就是吉登斯(Anthony Giddens,2000)所谓的“脱域”(disembeding)机制的发展,使得现代社区的涵义更为广阔。其实,在康健街道的一些中高档居住区中,有些人的主要社会关系不是以行政区域为基础的,从某种程度上说,他们在运作自身社会活动时所借助的主要力量不是来自于政府,而是来自于政府以外的一种市场,所以,他们的身份、技术、信息、决策等重要资源常常处在“流动”中。这种“流动”的存在意味着他们是“单一社区”和“复杂社区”的居住者,但他们的社会实践可以是超越“单一社区”和“复杂社区”管辖的,前者所基于的空间是流动的,而后两者所基于的空间是相对稳定的。也就是说,他们的社会实践有其自身的个性,而且,其运作规则与“单一社区”和“复杂社区”的运作规则之间不是从属的关系。因此,基层社区是一种复合体,除了“单一社区”和“复杂社区”,还有“流动社区”,我们称“流动社区”的参与者为“临时成员”。由于“流动社区”的运作,“单一社区”和“复杂社区”在关系层面上已经不能整体地反映基层社区,它们只是基层社区的组成部分,从这个意义上说。基层社会的权力秩序便更加复杂化了。
      本文以自己的方式仅仅提出了“单一社区”、“复杂社区”和“流动社区”。这三个社区不是截然分开的,它们相互间具有一定的重叠。作为一种社会生活复合体,其运作实践使一个更为广泛更为复杂的社会空间凸现出来。同时,在我们看来,基层社区具有多个层面,每个层面的权力秩序都是不同的,并且这些不同层面的权力秩序是交织在一起的。
       二、权力秩序构建的领域与实践
      “单一社区”向“复杂社区”的转变以及“流动社区”的出现并不意味着“单一社区”的消失,相反,“单一社区”不仅是城市行政管理体系的基层,还是“复杂社区”的基础,而且也是社区各个组织运行所基于的主要区域。不过,“复杂社区”和“流动社区”能够在“单一社区”范围内运作,在一定程度上,也表明这个在行政结构上具有完整性的“单一社区”,是可以在其具体行动层面上进行重新建构的。正是从这里,我们发现了社区组织之间存在一种具有权力特征的关系,这种关系没有固定的模式,其运作规则具有很强的特殊性,因而使基层社区的社会空间在构造上更趋于复杂化,在规模上呈现出不断扩展的态势。随着基层社区社会空间的发育,由于自身的运作规则在很大程度上只能制约传统“街—居制”框架内的活动,“单一社区”变得越来越局部化,这个局部化直接影响到基于传统“街—居制”框架之上的党政组织的作用空间。
      权力秩序意味着基层社区的不同组织之间有着不同程度的相互依存关系,而作为这种关系的参与者,每个组织在实际运作中总会感到自身既定的功能是非自足的,因而在独自解决具体问题时也会感到自有资源的不足,就连社区党组织也不例外。在最基层社区,居民区党支部与“三驾马车”构成了一个形式上的科层关系:前者是协调者,后者是被协调者,协调的对象是“三驾马车”在共同处理一些具体问题时所产生的关系。实际上,居民在日常生活中需要解决具体问题时,可以直接找相应的社会职能部门来解决,这些职能部门中包括居委会、业委会和物业公司,这些组织所拥有不同的资源成为其履行职能的基础和前提,我们称之为基础性资源。而需要一些社会职能部门共同解决居民提出的某些特定问题往往属于非常规性的,因此说,如何处理这类非常规问题的行为不在某一单个组织的规则制约范围,比如“三驾马车”在共同处理一些具体问题时所产生的关系,这些关系的协调需要人们视具体情况建立相应的规则与秩序。在我们看来,这是一些具有偶然性的关系,居民区党支部作为“三驾马车”的协调者,其主要职责就是对这些偶然出现的关系进行有效的协调,也就是将这些偶然关系纳入到其构建的权力秩序中。
      居委会、业委会和物业公司属于不同的关系体系,前两者分别以行政关系和产权关系为基础,后者以市场关系为基础,每个关系体系都有自己运作的规则。这种区别使我们可以这样认为:当它们之间的偶然关系出现时,任何一个规则都不能自然而然地对这些偶然出现的关系产生直接制约。因此,居民区党支部在协调“三驾马车”的偶然关系时,其协调行为所遵循的规则应是与偶然关系的运作密切联系的。那么,这种规则将如何制定出来?换句话说,实践中的权力秩序是如何构建的?是一个更深层次的问题。
      在基层社区的日常生活中,“三驾马车”之所以需要共同处理一些具体问题,其理由之一,是解决这些问题所必需的基础性资源不是由某个单一组织掌握,而是在多个组织的手里,这就出现了如何“资源共享”的问题。对于需要“资源共享”的单个组织来说,不能用自身组织的行政命令来要求其他组织无条件地提供资助,于是,出现了一种协商机制,而这种协商机制其实是与一种“交易”相联系的,也就是说,“资源共享”是通过“交易”实现的。“交易”有赖于资源,在社区组织所拥有的各种资源中,凡是能够制约社区中的其他组织的行为,据此实现资源转换与资源互补的,我们称之为关键性资源,这些资源在“交易”中发挥着重要的作用。据我们的实地观察,“交易”者的兴趣首先是非物质方面的,比如使对方改变对策、采取妥协甚至违反其本组织的工作原则等;其次是物质方面的,比如让对方多出一些资金、人力、场地等。关键性资源带来的效能使组织之间不断地依据权力运行的规则而展开互动,并且不断再生产出新资源。为了实现“资源共享”,每个组织都试图成为“交易”规则的主要建构者,并不断运用自身的权力与规则去影响对方的决策,最终尽可能使对方资源为己所用,借以实现其组织目标。因而,各个社区组织都有可能超越自己的职权规定,这种超越职权范围的建构者,我们视其为行动者,并视行动者在其中重建“权力结构”的空间为“行动领域”。
      我们发现,即使是作为社区建设的领导核心,居民区党支部在协调“三驾马车”的关系时,往往被牵扯到“行动领域”中,而在“行动领域”中,居民区党支部时常身处被动的位置,比如替居委会处理居民事务、为业委会开展工作、协助物业公司收管理费等。由此可以说,“行动领域”的领导者是不确定的,其运作是非正规化的,其调节机制是以“竞争”、“合作”或“冲突”的关系为基础的。由于“竞争”、“合作”、“冲突”关系是行动者为获得“资源共享”而使用的主要手段,缺乏利用这些手段的技艺就难以成为“交易”规则的主要建构者,最终就会处在被动的位置。总之,不同的游戏规则产生不同的权威体系。从某种意义上看,“行动领域”蕴涵着社区组织最深层的活力来源,也是社会空间的复杂性不断再生产的重要基地。
      可见,基层社区社会空间的复杂性远远超出了我们先前的分析。社会空间的如此发育给基层社区的管理工作带来了多方面的困难,这些困难首先反映在“街—居制”管理者普遍缺乏应对的手段。这使街道党工委感到了社区党建不能仅仅建立在传统“街—居制”的框架之上了。因此,2000年初,街道党工委拿出了创新决策,并在实践中不断完善,即在每个居民区建立“在职党员联络站”,以扩大整合社区资源的支持系统;在若干个居民区党支部和“在职党员联络站”基础上建立“块区”,以突破行政区划的限制。“在职党员联络站”初期的职能是组织小区内的党员进行夜间巡逻、开展各种便民服务,以满足居民的公共生活需求。“块区”形成之后,“在职党员联络站”联合居民区党支部,其功能从动员社区志愿者、开展咨询便民活动进而扩展到组建各种文艺社团,开展跨小区的文艺活动。随后,“块区”与社区单位开展共建,以进一步推进“资源共享”,这样,“块区”在逐渐成为党组织联系社区成员、动员社会资源的重要载体的同时,逐步从松散的网络结构过渡到半科层化的结构,并成为构建社区权力秩序的基础。
      三、在双向互动中建构权力秩序
      在康健街道,促使“块区”生长的主要因素大致有三个:1,社区的公共需求日益增加,并朝着多元化和复杂化的方向发展,而相应的社区供给能力却十分薄弱;2,社区的社会实践空间不断扩展,“复杂居民”之间的关系纽带以及社区组织之间的调节机制超出人们的想象;3,居民的日常生活越来越离开国家行政范围,逐渐呈现出社区主体自治组织的态势,而城市行政管理体制尚处于解决自身“条块分割”问题的阶段。因此,面对基层社区的社会生活结构和社会整合方式的转型和变革,在权力秩序的建构上首先做出反应的是街道党组织。
      长期以来,我国城市“街—居制”框架中的党组织与行政组织之间在重要资源的利用上有一种互相依赖的关系,比如行政组织的领导干部任免权从属于党组织,而党组织的财政来源于行政组织。而且,它们两者之间由于工作空间上存在一定模糊性,经常会围绕工作领域而展开一种“竞争”,在这种“竞争”中,党组织往往首先会面临工作效益欠佳的问题,有学者称之为“空转”现象。因此,党组织意识到必须在基层社区重建权力秩序。随着这一意识转为实践,康健街道出现了居民区党支部书记与居委会主任“一肩挑”,并以多种形式促进社区各方广泛参与组织网络的建设,比如“块区事务协商委员会”、“社区在职党员活动指导委员会”、“社区民情委员会”等。发育“块区”功能在于调节人际关系和组织关系,由此出现了协商制和指导制。协商制具有社会性,指导制则是官方意志的体现,因此,“块区”的实践实际上是一种治理过程,这个治理过程的参与者有党组织和行政组织,可以说,治理过程蕴涵着国家行政对基层社会所进行的治理方式,但国家行政对基层社会的治理权力并非来源于国家自身的权力,而是来源于国家权力与社会权力的互动实践过程。
      治理概念产生于西方国家。20世纪后期,随着西方国家市场经济的发展和新技术革命的兴起,社会经济迅速发展,利益格局呈现多元化,人们自主意识的增强,传统的政治与经济体制出现了不同程度的危机。治理概念正是在此背景下提出的。概括地说,治理的涵义如下:1,治理主体不仅包括政府,也包括政府以外的各种社会公共机构和行为者;2,在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中,治理主体之间存在着界限和责任方面的模糊性;3,治理明确肯定了涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖;4,参与者最终将形成一个自主的网络;5,解决问题的能力并不限于政府的权力、政府的发号施令或运用权威(格里·斯托克,1999)。显然,治理不同于统治。有学者将两者的不同概括为两点:首先,作为政治管理过程,治理与统治都需要权威和权力,最终目的也都是为了维持正常的社会秩序,但治理需要的权威来源于合作过程,不一定来自政府,而统治的权威则必定来自于政府。统治的主体一定是社会的公共机构,而治理的主体既可以是公共机构,也可以是私人机构,还可以是公共机构和私人机构的合作。其次,在管理过程的权力运行方向上,统治权力是科层式的,其运行方向总是自上而下、单向性的。在这个过程中,统治运用的是政治权威,通过发号施令、制定政策和实施政策对社会公共事务实行管理。而治理是一个上下互动的管理过程,其权力运行是双向的,它主要通过合作、协商、伙伴关系,确立认同和共同的目标等方式管理公共事务。治理的实质在于建立基于市场原则、公共利益和社会认同之上的合作(俞可平,2000)。
      “块区”的治理实践意味着基层社会的整合方式或曰权力秩序出现了新的变化。其实,协商制在“块区”中的推行,在很大程度上,是因为“块区”中的积极分子几乎都是居民小区的“精英人物”,作为一种社会力量,他们是协商的主体,但经常需要促成国家体制来认可自己活动的合法性,比如社区的一些社团“邀请”党工委领导参加其组织的活动,领导一旦出席便意味着活动获得了政治合法性。另一方面,“块区”是在街道党组织的工作网络基础上建立的,其活动同时要接受街道党组织的指导。据街道干部反映:“我们要求块区每个季度开一次会,这是街道制定的章程,由街道指导块区建立工作计划。”由此不难看出,与国家间双向互动的“社会”是在一定的自我生长意识下和有限空间内逐步生长的社会。在这个互动中,国家通过“社区建设”、“社区党建”等工作不断完善自己的治理技术,力图实现社会管理创新;“社会”则在现有国家治理所允许的范围内自行发育,试图借助国家体制的认可和默许为自己的活动获取某种合法性,进而使其社会性表征获得最大程度的呈现。在这个过程中,国家力量与“社会”力量交织在一起,“你中有我,我中有你”,共同建构着基层社会的新的权力秩序。
      由此,我们可以发现,基层社会的秩序建构正在悄然发生变换:在传统的纵向性(自上而下的)而来的权力秩序依然发挥作用的情况下,基层社会的新的权力秩序正在逐步形成。随着“街—居制”结构的相对化,传统权力秩序也随之相对化,在某种程度上为更深层次的新秩序建构创造了空间。另一方面,新的权力秩序依托治理结构逐步建立起来。在治理结构中,任何组织的主导地位并不能通过授权而自然获得,而是经由一种横向互动过程逐步确立。只有这样,才可能在本组织之外为自己再造新的权力来源。因此,社区治理中的秩序属于一种横向合作的秩序,它缺乏固定的形态和表现形式,就秩序构造的过程来说,存在着很大的偶然性。
      四、重建权力秩序:合法性基础和能力建设
      随着这种新型的社区治理结构的出现与新型权力依赖关系的产生,各种社区力量之间已经成为互动过程中的对话者、合作者、协商者甚至是竞争者;各自都试图扩增自己的自主性;相互间的关系带有很多的不确定性。为了在这种情况下能够占据有利的方位,并能够支配关系局面和重整社区资源,基层社区各个组织往往会成为行动者,并且会与其他行动者结成一种权力关系,进而建构新的权力秩序。
      这种权力关系不同于职权关系,就结构的可变性而言,前者要强于后者,即在这种权力秩序中,任何一个参与者的位置都不是确定的,都有可能成为支配者或被支配者,即支配者与被支配者是可能变换的。但这并不是说,权力关系与职权关系是分离的,它们之间是互动的,并同时在社区里发生作用;所不同的是,职权关系是正式组织的科层秩序的体现,而权力关系反映的则是行动领域里的秩序,其运行轨迹远远超出了正式组织的范畴,有时甚至是凌驾于正式组织之上。这种互动意味着,如果基层社会的各个组织固守自身的权力运作模式,就无法成为行动领域的主要建构者,更无法成为该领域的权力关系规则的主要建构者,说不定还会被这种权力关系规则所左右。因此,要研究组织自身权力的如何再生产,以找到新的权力来源,否则自己的自主空间就可能被弱化。
      同时,新的权力秩序需要获得合法性基础,这种基础存在于各个社区组织建构“游戏”的过程中。传统的权力秩序是自上而下的、单向性的、科层式的,也就是说,党政组织的领导地位不是在治理过程中或通过自身权力再生产来实现的。以传统方式建构领导地位,必然会遇到来自复杂环境的各种挑战。因此对于处在新的权力关系的社区组织而言,建构各自新的合法性基础就不可避免。
      基层社区的社会是网络状的,其边际是不确定的,形态是多变的,因而权力秩序是不固定的。对于试图获得主导地位的基层社区组织来讲,一方面要重视研究这个社会空间的实际构造,认识它的实际运行逻辑;另一方面要探索自身在这个社会空间中创建权力来源的途径,摸索与其他组织之间合作的新机制,建构新的制度安排。
      在变动的复杂环境中如何实现能力更新,以把握权力关系规则的影响,对于基层社区组织来说,环境变化意味着外部的不确定性因素的增强,而有效地把握这些不确定性因素所需要的能力不一定能够在组织内部获得培育,换言之,这种能力是对于实践行动者来说的,因此又涉及这种能力的培育空间的问题。
      从更深层次上看,对于基层社区组织而言,权力来源的转变要求其必须增强治理能力,这是一种有效整合和动员各种资源的能力。治理能力的获得并有效运作,可以使组织自身逐渐减少对其他组织的依赖,从而以自己方式建立某种配置机制,通过这种配置机制对自己工作中所必需的,但由他人掌握的资源加以重新整合。这样,不仅可以扩大自己行为的自由空间,还可以使自己成为“游戏规则”的主要建立者。根据我们的分析,要达到这一目标,基层社区组织要提高自己的思想境界,更新自己的思维方式,使自己能够分析更深层次的问题。事实上,各个组织迫切需要熟悉的环境是由周围组织的实际运行的规则构成的环境,对这种环境的熟悉直接关系到组织能否对这些规则发挥影响作用。这些规则如同一些稀有资源,有效地利用它们可以建立一种权力来源,控制这种权力来源,还可能从源头上影响它们的变化。
      当然,这些变化的实现需要一系列有机组合的能力来支持,包括对社会中各种规则及其变化方式做出及时有效的判断能力;对各种利益集团间的抗衡进行协调的能力;引导或改变他人对策的能力;在变动的“权力关系游戏”中占居制高点的能力和为自己扩展更多自主性的能力,等等。
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    原文参考文献:
    [1] [英]安东尼·吉登斯:《现代性的后果》,田禾译,[南京]译林山版社2000年版,第46-47页。
    [2] 格里·斯托克:《作为理论的治理:五个论点》,[北京]《国际社会科学》(中文版)1999第1期。
    [3] 俞可平主编:《治理与善治》,[北京]社会科学文献出版社2000年版。
    [4] [德]尤尔根·哈贝马斯:《合法化的危机》,刘北成、曹卫东译,上海人民出版社2000年版。
    [5] 李友梅:《组织社会学及其决策分析》,上海大学出版社2001年版。
    [6] Erhard Friedberg,1997,Local Orders:Dynamics of Organized Action,Jai Press lnc.

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