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菏泽发展研究

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    菏泽发展研究 (一个好的图书馆,相当于一所大学) 2016-11-12 13:34:30

    地方政府间跨区域合作治理的行政制度供给
    Administrative Institutional Supply in Cross-regional Cooperation Governance among Local Governments

    作 者:
    方雷+关注

    作者简介:
    方雷(1966- ),男,安徽亳州人,山东大学政治学与公共管理学院教授,博士生导师,副院长,从事地方政府与地方治理研究,济南 250100

    原文出处:
    《理论探讨》(哈尔滨)2014年第1期 第19-23页

    内容提要:
    随着跨区域公共问题和公共事务的大量兴起,地方政府间的开放和合作趋势不断深入,但由于制度惯性、市场竞争、资源稀缺等原因,府际间的合作治理出现一定的路径依赖,如何突破行政区划界限,克服区域发展所导致的负外部性效应,以合作治理的形式提供优质的区域公共产品和公共服务,成为地方政府所面临的新课题。因此,地方政府间应构建新型的跨区域合作治理的行政制度克服集体行动的困境,增强跨区域合作的动力,以实现地方政府间跨区域的合作治理。

    期刊名称: 《公共行政》复印期号: 2014年04期
    关 键 词:
    地方政府/跨区域治理/行政制度

    标题注释:
    基金项目:山东省社会科学规划重点研究项目“地方政府间跨区域治理的行政制度供给”(12BZZJ02)、山东大学2012年度人文社科重大研究项目“山东半岛蓝色经济区行政制度供给研究”(12RWZD01)阶段性成果。

    字号:大中小
       中图分类号:D63-3 文献标志码:A 文章编号:1000-8594(2014)01-0019-05
       一、问题的提出
       跨区域地方政府间合作治理需要理论的指导,区域公共管理的现实问题迫切需要制度的创新。这样的研究不仅具有迫切的现实意义,更具有重要的理论价值。
       从实践层面的进展来看,世界范围内,全球化和区域化是当今世界发展的两个向度。“当今世界已是一个全球化和地区化并行发展、全球主义和区域主义共同崛起的时代”[1]。应因全球化的步伐,加之区域问题和区域公共事务的叠加,地方政府间的单边行政已无力解决,客观上要求地方政府间的跨区域合作治理,实现区域的一体化发展。从国内情况来看,随着市场化与分权化改革的不断发展,区域一体化格局逐渐形成,区域合作有了突破性的进展,同时大量的区域公共问题也涌现出来,已经超越了体制性的地理界限,对特定地区或邻近地区产生了外部效应,单一的行政区划政府和现行的行政管理体制对提供跨区域的公共服务已经力不从心,需要多个地方政府联合起来合作治理。
       从理论层面的认知来看,当前已有的成果中,国外学者研究的重点在于:一是新制度经济学的视角。科斯和诺思在其著作中提出,“国家间经济绩效的竞争,归根结底是制度层面的竞争。政府的功能主要是能否提供一种更有效率的组织经济活动的制度安排和激励机制”[2],但他们研究的对象主要是宏观层次上的区域竞争,对微观层次的区域合作研究比较少。二是财政学的视角。20世纪50年代起,国外经济学界才开始了对“地方政府间合作”的研究。较早的文献是美国经济学家蒂伯特1956年发表的《地方支出的纯理论》,对地方政府公共物品供给时政府间的竞合问题给予了重点关注。布雷特从财政政策的角度系统阐述了地方政府竞争的理论,研究了不同层级政府间、同一层级政府以及政府与社会其他机构之间的竞争关系[3]。三是区域地理学和经济学的视角。法国的白兰士、迪金森等学者都是区域地理学家,他们从地理学的视角研究区域问题;缪尔达尔较早提出应该从经济学角度研究所有区域问题,20世纪70年代以后,运用经济学的视角研究区域问题的文献逐渐增多。四是竞争博弈理论的视角。美国哈佛大学教授布兰顿伯格和耶鲁大学教授内尔布夫认为:地方政府在推动本区域发展时,也受到同一区域内其他地方政府的影响,彼此之间呈现既竞争又合作的关系。五是新公共管理的视角。20世纪80年代以来,新公共管理理论在西方世界兴起,企业管理的竞争合作理论也被应用到政府治理中。六是实证研究。国外的区域公共管理比较重视流域治理的实证研究。
       国内学者关注的问题主要集中在以下几个方面:一是关于地方政府间跨区域问题的研究。中山大学陈瑞莲提出了区域政府的概念,运用区域公共管理的理论分析了中国的跨区域问题,并对珠江三角洲的跨区域合作做了实证性研究。国内其他学者对区域公共问题的研究主要是对区域经济发展的研究,20世纪80年代以来,这方面的研究在我国逐渐勃兴起来,成果斐然。二是对于政府间政治关系的研究,可以分为两条路径:“综合研究”和“单向研究”。主要有林尚立的《国内政府间关系》,谢庆奎的《中国政府的府际关系研究》,但大多聚焦于研究中央与地方之间的关系,对地方政府之间的横向关系协调问题则很少。三是从制度经济学的角度分析跨区域公共管理问题。金太军的《区域公共管理制度创新困境的内在机理探究——基于新制度经济学视角的考量》和《区域公共管理趋势的制度供求分析》,从制度的供给与需求方面研究了区域公共治理。他指出跨区域公共管理制度创新困境的两个内在机理是路径依赖以及地方政府间的不合作博弈,“区域公共管理制度创新不仅仅是政府行政管理体制上的改革,更多的是在制度变迁过程下,不同利益主体博弈和交易的产物”[4]。四是关于地方政府合作机制的研究。高新才提出地方政府合作的风险主要来自于信息不对称与利益不对称。区域经济合作既要有合作的动力,又要有对非合作行为的约束,由此构成了经济合作机制要解决的四个方面的问题。五是实证研究。国内学者对于泛珠三角、长三角、环渤海湾以及其他特定地区和特定问题的实证研究已经比较丰富了。
       综上所述,从国内外众多的研究成果来看,对于区域公共管理的研究已经深入到一定的程度,但研究的内容显得很庞杂,仅仅把制度的研究作为治理的一个手段,并没有进行深入的分析,而对于地方政府间跨区域合作治理中行政制度供给的研究很不充分。
       二、地方政府间跨区域合作治理行政制度的属性
       跨区域合作治理既是一种空间资源上的整合,也是一种组织结构上的协同,更是一种制度功能上的合作。在跨区域合作治理的过程中,相邻地方多元主体基于共同利益通过正式的或非正式的制度安排整合资源,分工协作,以集体行动的方式,在互惠的前提下共同追求经济社会发展。跨区域合作治理的客体指的是跨地区性的公共事务,主要是指那些需要两个以上的地方政府联合供给、其消费的外部性一般会溢出一定地域界限的公共服务和公共物品[5]。
       地方政府间跨区域治理的行政制度是指若干毗邻地方政府基于共同面临的公共事务,依据一定的协议和章程而创设的,以实现资源在地区之间重新分配组合,获得最大的经济效益和社会效益为目的的行政管理制度。这种行政制度应该包括三种属性:
       第一,它是一种共同管理的制度。这种制度一方面具有府际关系、部门关系和空间资源整合等结构性层面的要素,另一方面也具有规则、规范和机构等功能性层面的特质。
       第二,它是一种多元协调的机制。这种制度作为地方多元主体间的相互协同模式,由市场企业组织、社会民间组织和政府机构面对公共问题所发展出来的社会协调制度,以实现共同治理、层级治理和自主治理的有机统一。
       第三,它是一种创新的行政形态。这种制度作为解决共同问题的实现机制,强调的是集体行动、资源共享、议题同构、利益均衡、风险共担,以实现政府与社会之间的互动发展状态。
       因此,具有妥协性、包容性和整合性的跨区域行政制度具有降低交易费用和政府运行成本、将负外部性内部化、抑制机会主义、有效调节资源和利益、化解矛盾增强激励等功能。
       三、跨区域合作治理中现行地方政府行政制度运行的困境
       我国地方政府现行的行政管理体制,纵向上,不同区域地方政府对上级政府负责,不同政府职能部门对上级主管部门负责,政府之间和部门之间相互协调沟通不是很顺畅。横向上,每一个层级的科层结构、党政结构和宪政结构并存,而且政府也都是在同级党委主导下开展工作。这种“闭合式”制度表现在行政管理体制上有时虽然效率很高,但多是体现在一个政府单位内。随着区域经济一体化日益勃兴,现行的地方政府行政制度的运行面临越来越突出的困境。
       1.行政区划的阻隔。相邻地方政府间由于不存在指导与被指导的关系,也没有领导与被领导的关系,随着跨区域性公共问题大量兴起,诸如地区社会治安与犯罪问题、地方基础设施的发展问题、区域环境污染问题等,都会超越体制性的地理界限,变得越来越外部化和无界化[6]。但是,由于受传统的行政区行政观念的影响,在区域合作过程中,地方政府往往人为地制造了很多政策、体制方面的壁垒,影响了生产要素资源的流通,导致跨地区交易成本过高,限制了资源的合理配置,行政区划边界成为不同区域政府追求利益最大化的体制障碍。
       2.地方保护主义的策略。地方政府为了保护自身行政区范围内的经济发展,在市场准入制度、跨区域行政执法、跨区域经济主体待遇等方面必然会采取地方保护主义的策略。我国目前地方政府行政管理体制下的条块分割,使得地方政府在制定各种公共政策的时候以本地区经济社会发展为出发点和核心;在招商引资时,首先考虑该企业是否能够增加本行政区的财政收入,解决区域内部的就业问题,而忽视区域整体产业结构协同需求;为了吸引资金、技术、人才等资源,地方政府竞相提供优惠的经济政策、土地资源,造成恶性竞争、重复建设、区域产业同构等问题;在跨区域的商品和服务业的准入方面,人为设置了很多限制条件,忽视了构建区域统一大市场的要求,造成了市场分割的局面,影响了资源的有效流通。
       3.政治锦标赛的追逐。在现有的行政体制和干部绩效考核体制下,各项经济指标的统计以本行政区划为分界线,行政区内的经济增长速度,向国家纳税的多少等仍然是政绩考核指标的重中之重。虽然地方政府政绩考核的指标向绿色GDP、注重公众福利等方向转变,但是,在实践操作中遇到了很多的阻碍。同时,现行的政绩考核制度并没有将地方政府对邻近区域的可持续发展和公众的福利的影响,作为考核绩效的参考。如果现行的政绩考核制度没有发生根本性的转变,地方政府区域制度变迁的动力就不会被调动起来,最终会影响地方政府的区域共赢。
       4.财权事权的错位。我国的财政分权是在一个制度供给失衡的环境中进行的,财政分权缺乏法律保障、财政分权和行政垂直集权矛盾以及分权制度安排本身不规范[7]。从组织机构上说,中央虽然有诸多部门管理跨区域问题,但多是纵向系统内部的央地对应关系,缺乏统一的管理部门来协调跨区域公共问题。各个系统部门之间存在的利益矛盾极易带到跨区域公共事务处理中来,造成了区域内部利益协调不畅。分权化改革虽然取得很大进展,但是中央的控制权限和范围仍然更大。财权不断上收,事权不断下放,造成了地方政府在事权与财权的严重不对称,加重了地方政府的负担,目前我国很多基层政府都出现了财政赤字。这种状况使得地方政府在获取经济、政策资源的时候仍然注重走“上级路线”,努力从上级政府获取经济发展所需的财政资金扶持、优惠政策等,而忽视通过跨区域合作取得相应资源,导致跨区域合作的效果打折扣。单一区划的行政管理体制下行政权与财政权、事权与人事权的不匹配加剧了地方政府之间的利益冲突,不利于跨区域合作治理。
       5.制度供给的成本收益不匹配。地方政府跨区域合作治理是特定区域内不同利益主体的合作,但现行的行政管理体制缺乏相应的制度安排。在地方政府间跨域合作治理中,一方面制度生产面临集体行动的困境,另一方面制度供给作为一种公共物品,也会面临地方政府的搭便车行为。地方政府作为理性经济人,在面临制度供给时,都希望少投入,而将成本转嫁到他人身上,以最低的成本获得最大的收益,这样制度供给就难以达到最优水平。例如在我国地方政府间现有合作中的“强—弱”联合模式中,如果没有及时对“区域弱势政府”受损的利益进行补偿,他们就会主动回避或撤出合作,导致区域合作制度的良性变迁难以实现。
       四、地方政府间跨区域合作治理行政制度变迁的动力
       制度经济学认为,制度变迁有两种类型:即诱致性制度变迁和强制性制度变迁。而现实中,诱致性制度变迁和强制性制度变迁并没有特别严格的区别,自发的制度变迁也需要政府的行动来给予支持。因此,诱致性与强制性制度变迁的关系,实际上既是一种互补的关系,也是一种博弈关系。[8]在地方政府跨区域合作治理中,当现有的制度不能适应地方政府区域合作需要的时候就要改变现有制度,以适应变化了的环境。但在中国目前党和政府主导的体制下,地方政府跨区域合作治理的制度变迁更多地表现为以强制性制度变迁为主。
       黄少安主张从内外两种作用力来解释制度变迁动力的问题,他指出制度变迁的内部动力是指由特定制度对应的生产关系与生产力的内在矛盾作为动力源;而制度变迁的外部动力则是指变迁主体从事变迁的直接动机和意图[9]。本文认为,具体到地方政府跨区域合作治理中行政制度创新的动力,在中国则突出表现为自上而下的势能和自下而上的动能共同作用的结果,或者说是由多方面的力量和因素相互作用、相互促进的合力。主要包括以下几个方面:
       1.中央政府的政策引导。在我国,中央政府长期以来一直关注和支持各级地方政府间的合作,近年来陆续出台了一系列举措,如《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》(2003)、《国家西部大开发“十一五”规划》(2006)、《促进中部崛起的若干意见》(2006)、《国家发展改革委关于批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区的通知》(2007)、《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》(2008)、《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》(2008)等,明确要求加强区域协调、共同发展。中央政府授权或由中央政府出面组织不同地方政府之间的合作,在中央政府和上级政府的引导下,构建区域合作的制度和机制,设立领导小组、专门办公室、联席会议等。所以,无论是政策还是政府发展的目标都强调了区域协调发展,这些政策和举措为地方政府创建跨区域合作治理的行政制度提供了自上而下的势能。
       2.地方政府的利益驱动。利益始终是地方政府区域合作制度变迁的动力源泉。利益关系是地方政府间跨区域合作治理的核心问题,贯穿地方政府跨区域合作的始终。地方政府是跨区域合作治理行政制度变迁的主体,伴随着分权化和市场化改革的不断发展,地方政府成为具有独立行为目标和利益的集团,追求“利益最大化”是地方政府的本质驱动。地方政府已经认识到区域一体化会带来单独行动无法产生的巨大效益,他们会主动谋取潜在的合作制度所带来的收益。同时随着地方政府行为模式的变化,地方政府作为一级行政代理人,相对于个人有集体行动和制度创新的能力,如果只是将跨区域公共事务的治理希望寄托于中央政府和上级政府,势必会造成各个地区的利益失衡。通过政治手段创建跨区域合作治理的行政制度,可以实现区域整体利益、行政区利益的多赢。所以,地方政府会积极支持跨区域行政制度的变迁,利益驱动是跨区域合作治理行政制度变迁的直接动能。
       3.政府间的竞争与依赖。从地方政府的自利性来看,首先代表的是本地区的利益,并不是区域公共利益,是具有特殊利益的行为主体。在区域公共事务治理过程中,地方政府之间必然存在一定的竞争关系,为了实现增加自身的竞争力,一方面使辖区利益不外溢,另一方面又力图使辖区治理成本外部化。但是,从地方政府的公共性来看,地方政府不仅是所管辖的行政区域内地方公共事务的管理者,同时还是与其他地方政府以及区域社会共同构成区域性公用资源治理的力量。在跨区域合作治理公共事务中,地方政府作为单个行政主体,其力量毕竟是很有限的。只有通过实现区域合作,才能提高区域整体的竞争力,单个地方政府的竞争力也会随着提高。由于资源约束和相互依赖,为了避免恶性竞争,增加资源的有效利用,提高决策的合理性、开放性和多样性,地方政府及其部门之间必然诉诸新型的行政制度来解决跨区域合作问题。
       4.区域合作的示范效应。实践中发达国家,诸如欧盟、美国、日本等国家区域合作实践的成功经验,以及我国长三角、珠三角、环渤海湾等区域合作的有益尝试,都为地方政府间跨区域合作治理的行政制度供给提供了很好的示范。英国的都会体制和区域治理组织的制度设计在中央与地方、地方与地方以及政府部门之间构建了跨区域的多重行政合作关系;法国跨区域合作治理的制度创新集中体现为创建了多种形式的市镇联合体,包括新聚居联合会、聚居共同体、都市共同体、市镇共同体、联合区、城市共同体等组织形式[10];德国的经验在于通过“空间规划”法令和制定详细的发展计划,把“组织结构”和“组织过程”的改革结合起来,把跨区域合作治理的理念变为行政制度和程序工具;美国通过都会区规划组织的运作机制实现跨区域合作;日本则是通过地方自治法规范地方政府间的合作治理。国内发达地区,一般都是以区域的发展带动各个地区的协调发展的。在区域合作的过程中也创设了许多新的行政制度,如长三角的“三省市主要领导定期磋商机制”,泛珠江三角洲的“行政首长联席会议制度”,京津塘的“环渤海湾经济协作市长联席会议”,其他还有“淮海经济区联络处”、“北部湾经济区规划建设管理委员会”、“山东蓝黄两区建设办公室”等机构。
       五、地方政府间跨区域合作治理行政制度供给的路径
       跨区域合作治理行政制度供给的目标是降低交易费用,增强区域内地方政府间的合作治理动机。行政制度供给的主体是地方政府,而行政制度供给的过程是区域内地方政府通过协商提供一系列正式的及非正式的制度性安排。以下围绕行政制度设计、行政运行机制、行政制度环境、行政制度主体建设四个方面提出对策建议:
       (一)关于行政制度设计层面的建设
       1.制定区域合作的相关法规为区域合作提供制度规范和基本架构,包括制定《区域合作章程》、《区域合作公约》、《区域合作条例》等,使其成为经济区区域协作和区际交往的基本原则,也使各地市政府在处理区际关系时有法可依,推进区域良性互动。
       2.打造区域地方政府联盟。在保持独立自主的前提下,地方政府达成合作契约,让渡部分管理权限交由超地区行政边界的联盟体,这种联合是一种受竞争和协商的动力支配的对等权力的分割体系[11]。其直接对省级人大和政府负责并接受其监督,并非一级行政实体。联盟内部可考虑设置区域交通联盟、区域就业联盟、区域环境联盟、区域旅游联盟等各个不同领域的专业职能部门,负责处理跨区域治理的具体事项。
       3.建立高层联席会议制度。包括行政首长联席会议制度、秘书长联席会议制度、地方政府职能部门联席会议制度。各种联席会议原则上可每年上、下半年各召开一次,采取“共同主办,轮流承办”的形式,实行轮值主席制。
       4.成立区域公共事务管理局。建立区域性公共管理机构,作为高层联席会议的执行机构,负责区域内公共政策的落实,促进区域公共产品和公共服务得到更好的提供。区域公共事务管理局内可设区域治理委员会、专题项目合作委员会、决策咨询委员会、资金管理委员会以及监督考评委员会等机构,分工合作,以保证管理局职能的有效履行与跨区域治理目标的实现。
       (二)关于行政制度环境层面的建设
       1.建立区域信用体系。应尽快成立区域信用制度建设的相关机构,推进制定区域内统一的信用准则体系,加快区域信用服务业建设。比如拟定区域信用发展方案;签署“信用宣言”;建立地方政府、市场组织、民间组织三个层面的信用行为记录,形成区域内各市、县的信用资源共享,“一处失信,处处制约”的区域联动机制。
       2.设立区域公共发展基金和发展银行。仿照金砖国家机制,在区域联合组织机构中建立一个基金会,并在条件成熟时成立区域银行。共同发展基金的来源:中央政府财政拨款;国内外援助;区域内征收特别税;受益地方政府按一定比例提供一定资金。基金主要用于区域的经济发展,生态环境整治,农业基本建设、基础公共设施建设、食品卫生安全等。借助于互联网,将基金会的活动进展及时在区域政府合作网站上进行发布,接受区域内公众和媒体的及时监督。
       3.签订府际服务契约。跨区域政府合作治理中,府际服务契约可以采取以下合作形式:一是地方政府间联合服务契约。由两个以上的地方政府就共同治理的区域公共事务,提供区域公共产品和服务而签订的契约。二是地方政府间服务合约。由区域内单个地方政府承担一定的治理职责,为另一方地方政府提供一定数量的公共产品和公共服务,获益政府需向提供服务的政府支付相应的费用。
       4.定期召开区域合作论坛与合作洽谈会。区域合作论坛与合作洽谈会应每年至少召开一次,由经济区的大中小企业、各市(区)地方政府以代表团的形式参加,就区域产业分工、区域统一市场、区域内招商引资、项目建设等方面进行谈判、对话与协商。
       (三)关于行政制度主体层面的建设
       1.树立可持续发展的区域合作治理理念。主要包括区域合作意识、区域共赢意识、区域服务意识、区域责任意识、区域法治意识等。在区域合作过程中,以科学发展观为行动指南,树立全面、协调、可持续的区域合作观,通过合作带来集聚效应和规模效应。
       2.制定区域战略合作规划。应整体看待区域在全国的地位和作用,并不仅是对区域内如何实现交通同网、市场同体、环境同治、产业联动、信息共享等方面提供具体的建议和措施,而是旨在为各个领域的可持续发展提供一个中长期的指导思想和政策导向,相当于国家的“国民经济和社会发展五年规划纲要”。为本区域在10—15年的发展期限内跨区域治理主体间的合作行为提供了一个整体的、宏观的规划愿景。
       3.实施统一的区域整合政策。在区域公共政策制定过程中,区域内各地市要加强磋商,在招商引资、土地批租、外贸出口、人才流动、技术开发、信息共享等方面,联手制定统一政策,着力营造区域经济发展无差异的政策环境。比如建立资源型企业可持续发展准备金;设立区域产业投资基金;支持设立地方性银行;设立促进资源型城市可持续发展的专项贷款;设立省级综合配套改革实验区;设立保税物流园区、保税区和保税港区;建立便捷高效的境内支撑和境外服务体系;设立国家级出口农产品质量安全示范区等。
       4.加强跨区域的人力资源建设。通过一定的制度设计和优惠政策,将高素质和高技能的人力资源吸引到区域中来。一是选拔创新型的领军人才;二是选派发展急需紧缺的高层次人才赴海外进修;三是加强高技能人才队伍建设;四是注重对地方政府工作人员的培训。采用灵活的薪酬制度,对重点引进的高层次、紧缺型人才引入项目工资、协议工资等灵活多样的工资制度;对蓝黄经济区建设中作出突出贡献的优秀人才、外国专家给予一次性奖励;允许企事业单位高层次科技人才兼职兼薪;制定高技能人才使用与激励办法,引导企业建立高技能人才使用与待遇相结合的激励机制。
       (四)关于行政运行机制层面的建设
       1.建立信息交互机制。建设互通互享的信息通信网络和大容量高速传输网络,加强区域经济和社会发展的数据信息收集、统计和分析工作,建立区域治理的数据信息系统,为多主体参与治理提供信息和数据支持,大力推进电子政务建设,建立跨市的、全方位的、统一的政务平台,及时发布区域内的政务、经贸、社会、物流、招商引资、交通、物流等各方面信息,促进各市之间的信息交换和共享。
       2.完善利益协调机制。以“成本责任均担、收益共享”为基本原则建立区域利益分享协议并报省级政府予以立法等规范形式确认其权威性。对在跨区域治理过程中的利益分享内容、分享标准、分享手段以及分享资金来源等予以制度性规定。一是建立地方政府间GDP和财税收入的共享体制;二是建立区域合作的专项补偿基金;三是建立区域内的横向转移支付制度;四是建立一个明确、合理的成本分摊体制,以及相配套的预算体系,实现地区间各种利益的公平分配和合理补偿。
       3.构建危机应对机制。以区域公共事务管理局为依托,建立区域危机预警办公室,负责调动和动员区域内可供利用的资源;以立法的形式确立区域内各地方政府、市场组织以及非政府组织等多元主体在区域危机控制中的角色和责任,保障非政府组织筹措与提供危机治理资源的合法性;培养区域内公民理性的危机意识,在进行保障性工作的同时,政府相关部门或相关专业领域的非政府组织等对公民的心理进行辅导与治疗;建立与群众利益密切相关的区域重大事项社会公示制度和社会听证制度,完善专家咨询制度,实行区域公共决策的论证制和责任制,防止决策的随意性,降低群体性事件发生的可能。
       4.完善评估与考核机制。省级政府对跨区域合作治理主体制定的区域性政策与区域发展规划的执行程度以及专项财政拨款的使用情况等重点工作进行评估以考察其推广性;区域公共事务管理局的监督委员会、科研机构及专家学者、区域公民代表对区域发展过程中的各项工作作出最直观的评价。从空间维度来讲,评估标准统一制定,对区内所有的跨区域治理主体广泛有效;从时间维度来讲,评估标准具有相对统一性,可根据本年度的发展现状进行实际调整,加强阶段性评估。“既要考核地方政府对本行政辖区内经济社会发展所做出的贡献,还要综合考虑基于本地区发展而对相邻地区所带来的正负两方面效应。”[12]另外,对地方政府官员的考核可沿用双重的评价体系,一个是政府部门的自我评价体系,另一个是社会评价体系。
       收稿日期:2013-10-24
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    原文参考文献:
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