巨大的腐败黑洞：公开披露各类腐败的经济损失

巨大的腐败黑洞：公开披露各类腐败的经济损失 收藏|打印|下载 作 者： 胡鞍钢+关注 作者简介： 胡鞍钢　清华大学公共管理学院教授、研究员 原文出处： 《经济要参》(京)2002年 第45.2-8页 内容提要： 最近中国官方十几个部门先后公布的不同领域查处腐败行为以及经济损失。作者把它们概括为10类系统性腐败经济损失，这是指不同政府机构或公共机构任意滥用本系统的公共权力，为本系统人群谋取私利，形成巨额经济损失，仅1999年—2001年期间这一损失竟平均每年高达占GDP比重的14.5%-14.9%。研究表明，官员个人腐败的经济损失只是“九牛一毛”，中国腐败的经济损失主要发生在那些集团性腐败、行业性腐败、单位性腐败，是典型的系统性腐败。腐败“黑洞”只不过是国家制度“漏洞”的一种“产出”，或者是制度“漏洞”的函数。制度漏洞愈多，腐败的可能性与机会就愈大，腐败经济损失的黑洞就愈大。 期刊名称： 《体制改革》复印期号： 2002年11期 字号：大中小 　　腐败成为中国经济发展和政治稳定的大敌，给国家和广大人民造成十分惊人的巨大经济损失。估计腐败的经济损失是一项十分困难的研究，通常人们把它称之为“腐败黑洞”，这是指无人晓知的“无底洞”。为了搞清楚在中国经济转轨时期，哪些领域和部门最腐败，为什么这些领域最容易腐败，如何确定防治腐败的重点领域，哪些领域反腐败可以明显减少经济损失，为了回答上述问题，有必要对腐败的经济损失作初步估计，尽管是比较粗糙和不太准确的计算。根据2000年9月我对中国经济转型时期四种主要腐败类型的经济损失计算：寻租性腐败；地下经济腐败；税收流失行性腐败；公共投资与公共支出性腐败，在90年代后半期，仅以上四种主要腐败所造成的经济损失平均每年占GDP比重的13.3%-16.9%之间。 　　对此人们感到十分震惊，有的人认为，我把腐败泛化了，对腐败的经济损失夸大了。这是很正常的学术争论。为了更深入地了解腐败的类型和经济损失，我们还需要大量的搜集更多的详细资料，充分利用更权威机构的数据，不断地揭露腐败的各种“面纱”，深入地探寻腐败的“黑洞”，并把它公布于众，为反腐败作出重要的知识贡献。 　　最近中国官方不同部门先后公布了不同领域查处腐败行为以及经济损失。我把它们概括为10类系统性腐败经济损失，这是指不同政府机构或公共机构任意滥用本系统的公共权力，为本系统人群谋取私利，形成巨额经济损失，仅1999年—2001年期间这一损失竟平均每年高达占GDP比重的14.5%-14.9%。 　　1.官员贪污、贿赂、挪用公款经济损失。据最高人民法院院长肖扬向九届人大三次会议报告提供的资料，因依法严惩走私、骗购外汇、金融诈骗、虚开增值税专用发票所挽回直接经济损失22.4亿元；因依法严惩贪污、贿赂、挪用公款等犯罪挽回直接经济损失15亿元；合计37.4亿元，占2000年GDP的0.04%。我们发现，政府官员个人因贪污、贿赂、挪用公款等的经济损失与各类腐败总损失相比是“九牛一毛”。 　　2.走私海关税收经济损失。1998年海关查获走私案件7382起，案值达137亿元；1999年破获走私案值近800亿元，海关税收比上年增收710亿元，两者分别占1998年和1999年GDP比重的0.17%和0.97%；当今世界最大的走私案远华集团走私案涉及案值530亿元，偷逃关税300亿元，相当于1999年海关关税收入比重的53%，相当于1999年GDP比重的0.34%。若以1995年为基数，1999年进口额增长24.3%，关税额增长92.7%，扣除进口额增长因素，海关关税净收入增长55%，约160亿元，占1999年GDP比重的0.20%；2000年扣除进口额增长因素，海关关税净收入增长52.4%，约153亿元，占2000年GDP比重的0.17%。 　　3.垄断行业腐败的经济损失。据国家计委提供的资料，从1998年以来，电信行业向全国用户违法收取资费21.7亿元，电力行业违法收取27.4亿元，合计49.1亿元，占1999年GDP的0.06%。根据国家电力公司的资料，2001年全国365个县实现城乡居民生活用电同价，减轻农民负担350亿元，这365个县仅占全国2861县区的13%，我估计减少的农民负担相当于农村居民消费水平额的7.5%，相当于当年GDP的0.37%；根据国务院纠风办和卫生部提供的资料，2001年全国纠正医药购销不正之风减轻患者负担101亿元，估计相当于全国居民消费水平额的2.8%，相当于当年GDP的0.11%。其中国家计委和省以下物价部门降低药品的虚高价格，总金额81亿元；各地查处医药购销中违法违纪案件1.9万起，涉及金额10.8亿元。根据国家计委提供的资料，2001年1月至11月全国查处价格违法案件23.6万件，涉及农村价格和收费、教育、药品和医疗服务价格，行政事业单位的收费，价格欺诈和价格歧视，经济制裁总金额31.5亿元。这些违法收费是利用垄断性行业地位，强制性征收各类用户和消费者。 　　4.税收流失损失，国税部门查处违反税收法规资金93.7亿元，占当年GDP的0.105%；18个中央部门应缴未缴预算收入17亿元，20个部门滞留财政资金56亿元。这不包括各类国有企业和单位拖欠税款或者未交预算收入和预算外收入和收费。 　　5.公共机构和公共支出的腐败损失。根据国家审计署对12万个国有企业、政府和机构审计，1998年未上报、挪用或挥霍浪费掉的资金大约有1000亿元，占当年GDP的1.27%。重点部门是财政、金融、粮食和垄断行业。2000年审计出违法违规金额超过760亿元，占当年GDP的0.85%。2001年1月至11月全国共审计出违法违规金额超过1600多亿元，占当年GDP的1.67%；其中1/3是大案要案，涉及金额巨大，审计查出并移交司法机关案件22起，涉及金额595亿元，涉案人员61人，平均每个案件涉及金额27亿元，平均每个涉案人员涉及金额9.75亿元；对8户国有重要骨干企业经济责任审计查出违规金额348亿元，平均每个企业涉及金额34.5亿元；对中国银行金融审计涉案金额27亿元，这不包括其他三大国有银行；查出挤占挪用和滞留欠拨国债资金43亿元；教育系统查出中小学“乱收费、乱摊派、乱集资”等各类违法违规金额39亿元；审计国家出入境检疫系统21个，查出各类违法违规金额34亿元，平均每个单位涉及金额1.62亿元，其中滥发钱物金额达9亿元，平均每个单位涉及金额4286万元；已归还各类被挪用的财政资金105亿元，上缴财政各项税金和罚款106亿元，滞留的国债资金22亿元全部拨付到位。1999年查处粮油收购贷款被挤占挪用额达768亿元；少列收入，多报支出，虚报挂帐额138亿元；两者合计906亿元，占当年GDP的1.1%；36个部门挪用财政资金21亿元用于建楼堂馆所、行政开支等。1997年—1999年上半年，国家对贫困县投入488亿元扶贫资金，挪用虚列支出，转移资金，私设小金库43.43亿元，占扶贫资金投入的9%。2001年全国纪检监察系统查处违法违纪金额65.27亿元，挽回经济损失22.86亿元，退还违法违纪金额21.39亿元，避免经济损失28.34亿元，立案查处8139件，给予党政纪处分9072人，移送司法机关963人，占给予党政纪处分总数的10.6%。据财政部纪监组统计，1998年—2001年累计追缴流失的中央财政收入和减少中央财政支出110多亿元，平均每年27.5亿元。 　　6.公共投资中的腐败损失。国家审计署审计，1999年挤占挪用国债专项资金达28.6亿元，国家58个重点水利建设项目挤占挪用水利专项资金17.8亿元，多列概算，虚报投资完成额和损失浪费额33亿元，合计61.6亿元，占当年GDP的0.08%。 　　7.资本外逃的腐败损失。资本外逃是指违法违规向境外转移非法所得，走私，贩毒，洗钱，逃骗税，逃骗汇，境内外交易。据估计1997年—1999年期间累计资本外逃988亿美元；根据国家外汇管理局估计，1997年—1999年累计资本外逃530亿美元，平均每年177亿美元，平均每年占GDP比重2%。1998年逃骗汇100多亿美元，占当年GDP的1%。 　　8.国有企业私有化的经济损失。到2000年底，51%的改制企业（32140户）逃废银行贷款本息1851亿元，占改制企业贷款本息的32%（总额为5792亿元），占当年GDP的2.07%。 　　9.各类公共机构乱收费的腐败损失。乱收费也是一种腐败，属于行政性腐败，是一个滥用公共权力为部门谋私利的典型。从1997年以来，各地区和有关部门累计取消涉及企业的不合理收费（集资、基金）4万多项，涉及金额1700多亿元，平均每年340亿元，占GDP的0.42%。2000年开始，又进行了治理向乡镇企业不合理收费项目29227项，涉及金额236.7亿元，平均每个项目收费81万元，到2001年6月底，全国已取消向乡镇企业不合理收费26798项，涉及金额226亿元，平均每项84万元；2001年全国取消向农民不合理收费项目共计减轻农民负担145亿元，估计相当于农村居民消费水平额的7.25%，平均每个农民18元。根据国家经济贸易委员会统计，到2001年10月底全国共取消对企业不合理收费27055项，涉及金额375.5亿元，占2001年GDP的0.37%。 　　10.金融业腐败损失。80年代末，公安机关立案的金融诈骗案仅有几十起，90年代末已增至1万多起，80年代案件上百万元的大案件不多，目前的案件常常在上千万元、上亿元。仅2000年1月—10月，金融诈骗案件数达8000多起，案件涉及金额达100亿元。破坏经济秩序案件5.9万起，涉案总值700多亿元，占当年GDP的0.9%；挽回经济损失120亿元，仅占涉案总值比重的17%。这说明，经济犯罪案件（大量涉及腐败）的经济损失是有80%以上是无法追回的。到2000年底，全国金融业贷款总额达到6.8万亿元，不能回收的不良贷款比例为7%，为4670亿元，占当年GDP总量比重的5.35%；以上两类金融腐败经济损失占GDP总量比重6.25%，在各类腐败经济损失中居首位。 　　若扣除一部分重复计算，根据上述官方统计的1999年—2001年10类腐败经济损失达到占GDP总量比重的14.5%-14.9%。（见表1）这些是已经被揭露出来的腐败事件，还只是中国日益猖獗的腐败损失的一部分，实际的腐败类型还要多，实际的腐败损失还要大。迄今我们还无法计算和估计实际的腐败总损失有多大，仍然是一个我们无法知晓的经济“黑洞”。腐败的经济损失是难以在现有的国民经济帐户中予以反映，这个帐户的计算不仅是“人为”的，而且只是“加法”或“加法累计”，故它只是统计意义上的名义GDP，与真正意义上的真实“国民福利”相差甚远。例如当减去“自然资产”损失时，真实国民储蓄率就会大大小于名义国民储蓄率。我们把前者称为绿色GDP，后者称为名义GDP。按照同样的方法，当减去“腐败经济损失”时，作为代表国民福利或者净国民福利的真实国民储蓄率就会大大小于名义国民储蓄率。我们可以把前者称为“干净”GDP，后者称为名义GDP。我们知道，净国民福利最大化和名义GDP最大化并不是等价的。对人民和国家而言，只有净国民福利最大化才有真正的意义。 　　以上计算表明，官员个人腐败的经济损失只是“九牛一毛”，中国腐败的经济损失主要发生在那些集团性腐败、行业性腐败、单位性腐败，是典型的系统性腐败，突出表现为涉及金额巨大，涉及公共权力滥用程度高，造成的经济损失在世界同行业内也是居前列的。腐败决不是一个经济损失的问题，我把它称之为“最大社会污染”。因为腐败不能创造任何新增财富，采取滥用公共权力不公正不公平不公开不合法地转移社会财富，造成更大范围的社会分配不平等，如同环境污染，使他人和社会受到损害。 　　需要指出的是，按照实际购买力平价(PPP)计算，中国GDP总量占世界总量的10%以上，居世界第二位，排在美国之后；到2001年底中国的GDP总量将接近1978年的8倍（为7.9倍），是人类历史上创造经济财富最快的伟大“奇迹”之一，但由于普遍性的系统性的各类腐败造成大量的经济损失和财富非法转移（腐败不能创造财富，只能转移财富），无论是13亿人民的收入和财富，还是国家的财政收入和国有资产，其实际增长倍数远低于8倍。毫不夸张地说，中国可能是世界上腐败经济损失最大的国家，已经是吞噬人民和国家财富的最大“黑洞”。 　　腐败“黑洞”只不过是国家制度“漏洞”的一种“产出”，或者是制度“漏洞”的函数。制度漏洞愈多，腐败的可能性与机会就愈大，腐败经济损失的黑洞就愈大。同时我们也看到，当党和政府采取旨在防治腐败的制度性措施时，腐败的经济损失会明显减少，仅取消各种乱收费在过去5年（1997年—2001年）就使老百姓和企业养活经济损失达1700多亿元。我们有充分的理由相信，只要持之以恒地制度创新和制度建设就能够堵塞各种制度漏洞，那么将会大大减少腐败黑洞的经济损失。 　　表1　官方披露的10种腐败经济损失（1999年—2001年） 　　腐败类型 　　年份经济损失占GDP比重 　　（亿元）　(%) 　　1.官员贪污贿赂挪用公款 　　　2000　37.4 　　0.04 　　2.海关走私与腐败损失 　　查处走私案值1998　137 　　 0.17 　　1999　800 　　 0.97 　　关税净收入增长 　　　1999　160 　　 0.20 　　2000　153 　　 0.17 　　3.垄断行业腐败损失530 　　 0.60 　　电力行业违法收取资费1998-1999 　　 27.4 　　居民生活用电同价减轻农民 　　负担2001　350 　　 0.37 　　电信行业违法收取资费1998-1999 　　 21.7 　　打击医药购销不正之风减轻 　　患者负担 　　2001　101 　　 0.11 　　价格收费违法案件 　　2001　31.5 　　0.03 　　4.税收财政收入流失　2000　167 　　 0.17 　　违反税收法规资金 　　2000　93.7 　　应缴未缴预算收入 　　2000　17 　　滞留财政资金2000　56 　　5.公共支出腐败损失2100-2200 　　　 2.35-2.46 　　审计挪用挥霍浪费 　　1998　1000 　　1.27 　　审计违法违规2000　760 　　 0.85 　　审计违法违规2001　1600 　　1.67 　　粮油收购贷款被挤占挪用虚 　　报挂帐 　　　1999　906 　　 1.1 　　6.公共投资腐败损失　1999　90 　　　0.11 　　挪用国债专项资金达　1999　28.6 　　水利项目挤占挪用资金等 　　　1999　61.6 　　7.资本外逃损失 　　　1997-1999 　　 530亿美元 　　　 2 　　8.国有企业私有化腐败损失 　　逃废银行贷款本息 　　2000　1851 　　2.07 　　9.乱收费腐败损失 　　乱收费 　　　1997-2001 　　 1700 　　0.42 　　取消向乡镇企业不合理收费 　　2000　237 　　 0.27 　　2001　226 　　 0.24 　　取消对企业不合理收费2001　375.5　 0.37 　　取消农村不合理收费　2001　145 　　 0.15 　　10.金融业腐败 　　　 2000　5470 　　6.25 　　金融诈骗案件2000　100 　　破坏经济秩序案件 　　2000　700 　　不能回收的不良贷款　2000　4670 　　5.35 　　合计1999-2001 　　 12900-13000 　　 14.5-14.9 　　合计数占GDP比重是指1999-2001年的平均估计数。腐败经济损失合计数扣除了部分重复数。