熊德平：农村小额信贷：模式、经验与启示

　　经理论与实践(双月刊) 2005年第2期
　　熊德平　(扬州大学经济学院，江苏扬州225009)
　　
　　摘要：孟加拉等国外乡村银行农村小额信贷的实践模式及成功经验，对我国农村小额信贷未来发展具有一定的启示。
　　
　　关键词：农村金融；小额信贷；国际经验；协调发展
　　
　　一、国外农村小额信贷的实践模式
　　
　　1、孟加拉国的农村小额信贷体系
　　
　　孟加拉国不仅是小额信贷的诞生地，也是举世公认运作最成功的国家。目前，孟加拉国小额信贷已经发展为一个包括两个专业性机构：乡村银行(Grameen Bank，下称GB)和孟加拉农村发展委员会(BRDB)；一个批发性机构：农村就业支持基金会(PKSF)；三个兼营性非政府组织(Non—Government Organization，下称NGO)：孟加拉农村进步委员会(B)、社会进步协会(ASA)和普罗西卡(Pmshika)；两个基金项目：政府小额信贷项目、国有商业银行小额信贷项目；一个托拉斯组织——孟加拉乡村托拉斯(Grameen Trust)等五大板块、九大部分构成的完整体系，其中GB是孟加拉国小额信贷体系的核心和基础，也是最具代表性的形式。
　　　　
　　GB源于20世纪60年代末著名经济学家默罕默德·尤诺斯博士的小额信贷试验，1983年被政府允许注册为民间银行。其特点是专为贫困群体主要是农村贫困妇女，提供存、贷款、保险等综合服务。GB对贷款实行贷前、贷中、贷后全程管理，并形成了一整套GB文化。获得GB贷款的借贷人从得到贷款后的下周起，每周分期还贷一次，贷款期一般为一年，每周还款率为总贷款本息的2％。GB的职员均走村串寨上门服务，平均一名职员大约要负责10个中心，约400个借款人的业务。近年来GB的管理队伍主要吸收刚毕业的研究生或大学生。GB贷款实行连带责任制。借贷人需参加由不含直系亲属的5人组成的互助互保贷款小组，再由6～8个小组组成一个中心，分别选出组长和中心主任，主任任期1年，不能连任。为了建立小组成员间的相互帮助和监督，发挥联保作用，形成组内制约机制，要求借贷人和GB各拿出少量资金，共同建立救济基金，用于紧急情况时帮助借款人；同时双方还再拿少量资金，为借款人办理医疗保险。中心主任每周(或每旬、每半月或每月)召集中心会议，检查贷款项目落实和资金使用情况，办理放、还、存款等手续，并交流经验。GB目前基本能自我实现持续发展，贷款回收率达98％。
　　　　
　　GB目前正在进行改革，其核心是在传统模式也称古典系统(GCS)基础上，推行广义化系统(GGS)。GGS的贷款由彼此关联的“基本贷款”和“灵活贷款”组成。借贷客户都从“基本贷款”开始，如不能按约还贷，就转入“灵活贷款”。“灵活贷款”是一种更容易还贷的方案，它的贷款期限和每周还贷的额度可以不同，客户被转入“灵活贷款”后，可以重新确定还贷方案，如延长还贷期，以减轻还贷压力，而且也不必等还清贷款后才能借新贷款。“基本贷款”客户如在六个月内能按约还贷，则可以再借新贷款，额度可以等同于这六个月中已还贷款额。“灵活贷款”客户如在六个月内严格按约还贷，则可以再借两倍于已还款额度的贷款。“灵活贷款”按新协议还贷后，便又转回“基本贷款”。GGS给GB工作人员更大的创新空间。此外，还改革了有近30年历史的贷款小组基金。每个成员都必须设有个人账户、特别账户和养老账户。放贷时扣下5％进行的强制储蓄，均分为两份，分别存入个人账户和特别账户。另外，每周要求的储蓄也存人个人账户，个人账户的资金可随时提取。而特别账户资金则完全用于购买GB股金，不能提取。所有借贷5000塔卡(约86美元)以上的客户，每个月都要存50塔卡放人养老金账户。对后两者GB支付8.5％的年利息。
　　　　
　　BRDB是孟加拉国政府的专门性小额信贷机构，主要是开展政府与国内外机构合作进行的各种项目，通过为合作社和农村民间小组网络提供金融和技术支持，推动扶贫和农村发展，内容包括信贷、培训、计划生育、卫生、教育等。PKSF由孟加拉国政府于1990年建立，目的是：(1)通过向符合条件的非政府、半政府和政府机构、自愿机构和团体、地方政府机构提供金融支持。(2)协助加强上述组织的机构建设，以利于改进营运水平。实现为农村穷人提供资源，帮助穷人就业，改善穷人生活的目标。因此，被称为批发式小额信贷机构。建于1972年的BRAC服务内容广泛，在全国64个地区都有贷款业务，至2002年，已有贫困贷款客户360万，其中妇女占99％，还贷率达99％以上。ASA1992年开始小额信贷项目后，快速扩展，资产质量很好。Proshika建于1976年，其项目有贷款支持渔业、畜牧业、养蚕业、灌溉、卫生、营养、饮用压水井、生态农业、社会林业、建房等多种，现有客户290万户。孟加拉乡村托拉斯主要是提供小额信贷业务培训和技术支持，目前已向35个国家和地区超过119个小额贷款项目，提供员工培训、现场技术支援、软件服务以及资金帮助。这些项目共向140万贫困户提供了总额超过5.422亿美元的小额信贷，仅在亚洲，孟加拉乡村托拉斯就向其小额信贷合作伙伴提供了1000多万美元，涵盖了14个国家和地区的92个组织。这些资金通过贷款一还贷一再贷出的方式进行循环流通，从而使这些NGO的小额信贷总额达4.034亿美元。孟加拉乡村托拉斯于1991年开始推广GB模式，并在菲律宾和印度开展了两个项目。如今，其在亚洲的会员数已由1994年的9258个增加到2003年的117.4072万个。70％的实施项目还贷率超过95％。
　　
　　2、农村小额信贷的多种实践模式
　　　　
　　小额信贷在迅速推广到广大发展中国家，成为一种有效扶贫方式的同时，也适应各国特点形成了不同的模式。典型的成功模式有：(1)NGO模式。(2)正规金融机构模式。(3)正规金融机构+农户互助组织模式。(4)国家小额信贷批发基金模式。
　　　　
　　NGO模式的典型是孟加拉国的GB。孟加拉的BRAC、ASA、Proshika和GB一样都是NGO。虽然GB在政府支持下转化为一个独立的银行，但本质上仍是NGO，因为其基础是以贷款小组为单位的农户组织，贷款小组由社区内社会经济地位相近的贫困农户自愿组成。小组成员相互帮助选择项目、监督项目实施、承担还贷责任；在小组基础上建立中心，作为贷款交易和技术培训的场所，提供小额信贷，但要求贷款农户分期还款，定期参加中心活动。对于遵守GB规则、在项目成功基础上按时还贷的农户，给予连续放款激励。GB实行商业化经营，内部推行以工作量核定为中心的成本管理。
　　　　
　　印尼人民银行小额信贷部(BRI—LID)是正规金融机构从事小额信贷的代表。BRI—UD总部对中央银行和财政部负责，下设地区人民银行、基层银行和村银行。村银行是基本经营单位，独立核算，自主决定贷款规模、期限和抵押，具体执行贷款发放与回收。机构内部建立激励机制。每年经营利润的10％在第二年分配给员工。实行商业贷款利率(年利率32％)以覆盖成本；如果借款者在6个月内都按时还款，银行将每月返回本金的5％为奖励；储蓄利率根据存款额确定，存款越多，利率越高。这种政策使BRI—UD吸收了印尼农村约3300万农户手中的小额游资，储蓄成为其主要的贷款本金来源。严格分离银行的社会服务职能和盈利职能。银行不承担对农户的培训、教育等义务。BRI—UD高利率和鼓励储蓄的政策，实现了财务上的可持续性。
　　　　
　　印度国有农业和农村发展银行(NABARD)与非正规农户互助组(SHG)的结合，体现了正规金融机构+农户互助组织模式的特征。NABARD通过其员工和合作伙伴(亦称互助促进机构，如基层商业银行、信用社、农户合作组织、NGO、准政府机构等)，对由15至20名妇女组成的农户互助组进行社会动员和建组培训，互助组内部先进行储蓄和贷款活动，NABARD验收后直接或通过基层商业银行间接向农户互助组发放贷款。NABARD对提供社会中介和金融中介服务的合作伙伴提供能力建设和员工培训支持，并对基层商业银行提供的小额贷款提供再贷款支持。
　　　　
　　孟加拉政府的BRDB和PKSF是国家小额信贷批发基金模式的典型。BRDB和PKSF是孟加拉政府为集中管理国内外捐助机构和政府的扶贫资金，推动小额信贷持续发展而建立的。BRDB的职能在于开展政府与国内外的发展机构合作，PKSF仅对符合其标准的合作机构提供能力建设和免于担保的小额信贷批发业务，并通过现场调查、审计和会计报表对合作机构实行监督，帮助其制定长期发展规划，促进了小额信贷行业标准和最佳实践模式的推广，推动了小额信贷机构的良性竞争和可持续发展，也大幅度减少了小额信贷资金运作的设计成本。
　　
　　二、国外农村小额信贷的成功经验
　　
　　1、以穷人为对象，提供以免担保贷款为主体的综合服务。小额信贷首先是信贷额度小，需要这种资金的人，一般是穷人。盂加拉国的小额信贷主要面向贫困地区的极贫户，尤其强调以贫困妇女作为主要贷款对象。GB明确规定只有土地少于半公顷的人或全部财产折合成现金不到一公顷土地价值的人才有资格成为其成员。马来西亚利用GB模式实施的AIM 扶贫项目，其对象为国家贫困线以下80％最贫困的人口。被视为福利主义的代表的印度尼西亚人民银行(BRI)，其贷款对象一般是在农村收人较低的20％人群中选择有还贷能力，而正规金融系统无法覆盖的小农。由于贷款对象是穷人，而且一般是贫困地区的极贫户，因此，自然无担保能力，所以，贷款只能是免担保的，并且为了提高贷款偿还率，就必须围绕小额信贷开展吸收存款、办理保险、选择发展项目、进行教育与技术咨询等综合业务，以提高贷款对象的还贷意识和能力。
　　　　
　　2、以自愿为原则，建立穷人自己的组织和相应的运行机制。盂加拉GB是非政府的民间金融机构，具有自愿参加、相互帮助、相互监督、责任连带、高效运行的特点。大部分国家的小额信贷都严格按GB模式组织小组和中心，即使变更，但其基本特点一致。菲律宾ESA—K项目，由25人组成一个小组，相当于GB的“中心”。虽然没有严格的小组会议制度，但成员必须自愿参加，达成共识：增加资金的积累，扩大经营规模，改进管理能力，并承诺在其他成员发生还款困难时给予帮助。成员在一起共同接受技术和管理等培切，每2～5个小组组成一个大组，由项目工作人员与之保持联系。
　　　　
　　3、以非政府组织为主体，建立依赖于市场化经营的组织体系。尽管成功的小额信贷模式都有政府支持，但以NGO为主体，以金融市场规则为基础独立运行是其基本特征和当前主流。前已述及，盂加拉的GB，按市场化机制运作和管理。巴基斯坦从事类似于GB活动最有效的组织是非盈利、非政府的第一妇女银行。印度成功的小额信贷组织—— “自我就业妇女协会”是一个非盈利、非政府的准金融机构。国际经验表明，即使政府实施小额信贷项目，也应以非政府组织和市场化运作为基础。由政府或国有商业银行，以行政组织加上行政手段直接从事的小额信贷项目大部分是失败的。强调NGO的作用，并不是说NGO模式是唯一的，事实上，以NGO为主体，以市场化经营为基础，包括政府在内的多种组织及其运行形式，相互配合，各司其职，各负其责，共同构成一个有机的组织和制度体系才是小额信贷的最优模式。
　　　　
　　4、以政府支持为前提，主动与政府保持密切合作和良好关系。盂加拉国不仅政府对GB的发展在态度和政策上是宽容和支持的，而且GB也始终和政府保持着良好的关系。盂加拉国政府对GB，首先是提供资金支持，以4％～5％的利息向GB提供贷款，累计已超过50亿塔卡。其次提供法律支持，允许GB以非政府组织的形式从事金融活动。第三提供政策支持，对GB提供免税的优惠政策。第四是组织支持，为支持GB发展，盂加拉国政府成立了政府小额信贷组织BRDB和PKSF以及政府小额信贷项目、国有商业银行小额信贷项目。马来西亚用GB模式实施的AJM 扶贫项目，全部资本中，政府的无息贷款约占59％，其规模和影响仅次于盂加拉国的GB。
　　　　
　　5、指导穷人投资，鼓励穷人储蓄，帮助穷人理财，提高穷人素质。缺少资金和收入只是贫困的表现，而非原因。贫困更多的是因为素质低下，在有少数收入时不善投资和管理。对于没有储蓄观念的穷人来说，在提供信贷支持时帮助其寻找投资项目，在项目实施获得收入后，要求他们定期、少量储蓄，不仅是小额信贷机构扩大资金来源的手段，更是帮助穷人了解储蓄和资本积累方式的一种手段，从而树立理财观念。巴基斯坦MARVI福利协会的上述做法受到了国际组织的普遍推崇。MARVI是一个村庄，1993年，联合国国际劳工组织(ILO)资助了4150美元开展小额信贷项目，建立了MARVI福利协会，通过吸收储蓄、发放贷款促进妇女自我就业，当年吸收的储蓄达到1550美元。现在，ILO正在盂加拉国、哥伦比亚、尼泊尔、印度尼西亚推广这个经验，并已经开始在中国进行试验。
　　
　　三、农村小额信贷国际经验的启示
　　
　　(一)、我国农村小额信贷的实践与问题①
　　　　
　　1994年，小额信贷的GB模式被引入我国农村。起初，只是国际援助机构和国内NGO②针对我国政1986年开始的农村扶贫贴息贷款计划③中存在的问题④而进行的一种尝试。因其成效显著，1996年受到政府重视，进入以政府扶贫为导向的发展阶段，⑤2000年以来以农村信用社为主体的正规金融机构开始试行并推广小额信贷，我国小额信贷开始进入以正规金融机构为导向的发展阶段。⑥目前基本形成了外国援助机构有期限的小额信贷项目；政府用扶贫贴息贷款实施的小额信贷项目；专业性NGO的小额信贷项目；政府要求农村正规金融机构实施的小额信贷；慈善性或非盈利性的试验性的小额信贷项目等五种模式。
　　
　　其主要特点和问题可以概括为：
　　　　
　　1、所有小额信贷几乎都直接模仿了孟加拉的GB模式，在贫困地区面对贫困农户，一些项目强调了以妇女为对象来实施，但未能有效地与当地实际相结合，一些联保和贷款小组的制度留于形式，在整体上也未形成孟加拉式的小额信贷体系化，而且几乎所有小额信贷计划都是以具有期限性的项目为基础，依赖财政或国内外的援助进行贴息而设计的，没有确立可持续发展宗旨，一旦离开财政或国际援助项目的支持就难以维持，缺乏持续发展能力。虽然，近年来开始注意小额信贷项目的持续发展问题，但还没有任何一个项目能实现金融持续。
　　　　
　　2、我国农村小额信贷一直被作为一种扶贫方式，而非特殊的金融形式看待，缺乏专门针对农村小额信贷机构的金融政策和法律制度。实践中，国际援助机构和国内NGO是先导，GB模式具有领导地位，政府是主导，农村正规金融机构直接实施的小额信贷是主体。政府主导的，由农村信用社和农业银行直接实施的正规金融小额信贷，虽然起步晚，但由于具有正规制度保障和合理规章与政策环境的优势，发展很快，目前已经成为我国农村小额信贷的主体。而NGO或其他小额信贷仍处于试点探索、积累经验和建立制度及方法实验平台的阶段，不仅覆盖面相当窄，而且机构一般由政府有关部门而非央行批准设立，存在合法性和缺少统一规范与有效监管问题，大多游移在金融监管之外。
　　　　
　　3、与国际上普遍通过适当提高利率，来排除非小额信贷对象贷款人的做法不同，我国政府一般规定其利率不得高于法定利率。实践中，其实际利率差别很大，以政府为主导的农村小额信贷大多是贴息或无息的小额贷款，而其逾期90天的拖欠率高达50％～70％。NGO等小额信贷利率高于央行规定利率，但低于农村高利贷，而其还款率一直保持在90％ 以上。因此，我国以政府为主导的农村小额信贷，在理论上，并不是严格意义上具有金融属性的小额信贷。此外，我国农村小额信贷的贷款资产回报率低，我国最好的小额信贷项目最多只能获得7％～ 9％的资产回报率，远低于国际标准，而政府主导的小额信贷资产回报率则只有2％。
　　　　
　　4、政府和农业银行共管的正规金融小额信贷存在政策属性和商业经营的体制性矛盾，责、权、利关系模糊，经营成本高，贷款回收率低。农村信用社和农行以自身存款和央行再贷款为资金来源，在地方政府支持下进行的小额信贷，④虽然还贷率较好，但管理和经营水平以及资产质量不高，小额信贷被非小额信贷对象贷款人以各种名义挪用的现象十分普遍。
　　　　
　　5、小额信贷机构服务规模小。一是贷款余额规模非常小，虽然，在理论上最高每户可申请3000元，但实际上只有500～800元。二是覆盖范围小，除政府主导的能覆盖所有贫困乡镇外，其他小额信贷一般最多服务10个乡镇，约5000名经常性用户。
　　
　　(二)、国外农村小额信贷对我国的启示
　　　　
　　1、必须认识到小额信贷不仅是一种有效的扶贫方式，更是一种特殊的金融形式。应参照国际经验，统一规范，调整小额信贷机构的认定标准和方式，在提高项目型小额信贷可持续性的基础上，逐步将其转化为机构型小额信贷，以法律形式保证其金融合法性和规范性，并给予明确的政策支持，构造以GB模式为基础的小额信贷体系。
　　　　
　　2、坚持以市场为基础，减少政府干预，区分政府扶贫与小额信贷的功能，将小额信贷从单一的扶贫中解放出来，逐步提高NGO小额信贷比重，允许小额信贷机构在法律监管下自由决定利率，取消政府的小额信贷贴息政策，建立小额信贷担保基金，为其从金融市场获得资金创造条件，发挥扶贫政策的诱导性功能，引导各种小额信贷机构实行商业经营，实现政府扶贫与小额信贷经营的分工与协调。
　　　　
　　3、将贷款支持和技术服务相结合，实现扶贫、高还贷率和机构持续发展三者的协调。为小额信贷机构的建立和运行提供制度保障和技术支持，加强交流、合作与人员培训，不断提高小额信贷机构的经营水平。
　　
　　注释：
　　
　　①参考了何广文(2001，2004)、吴国宝(2001)、联合国开发计划署(2003)、杜晓山(2004)的研究和本研究的调查。
　　
　　②中国社会科学院和福特基金会支持和监管的扶贫社；联合国开发计划署和中国国际经济技术交流中心支持和监管的乡村发展协会；由世界银行资助和中国扶贫基金会监管的农户自立性服务社；国际农发基金；联合国粮农组织、人口基金会、儿童基金会；以及其他国际机构或援助者，如澳大利亚国际发展署；德国技术公司(GTL)等国际多边或双边机构NGO在这一过程中扮演了主要角色。
　　　　
　　③在中央由国务院扶贫开发领导小组负责。在地方由政府的扶贫办领导下设的扶贫社代理农发行或农行实施。1986～2000年累计发放扶贫贴息贷款1500亿元(约合180亿美元)。对扶贫发挥了重要作用。
　　　　
　　④一是贴息贷款计划资金被大量挪用。二是还款率很低，给农行和政府造成很大财政负担。其原因主要是对地方政府官员和农业银行的激励机制造成了扶贫和经济发展的矛盾。
　　　　
　　⑤1996年9月中央扶贫工作会议明确提出了扶贫资金到户和高回收率的要求；1998年2月，国务院扶贫办召开的全国扶贫到户座谈会上明确指出小额信贷是扶贫到户的有效形式，应积极试点。同年1O月党的十五届三中全会在<中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定)中首次肯定小额信贷是扶贫到户的有效做法，要总结推广。1999年发的中央扶贫开发工作大会和中发(99)10号文件，以及<中国农村扶贫开发纲要(2001～2010))再次强调要总结和推广小额信贷经验。至此，小额信贷成为扶贫的重要工具，不仅国际援助机构和国内NGO 的小额信贷在地理分布上不断扩大，而且地方政府、尤其是西部省份都纷纷采用小额信贷方式实施扶贫贴息贷款计划。
　　　　
　　⑥ 1998年6月以前政府扶贫贴息贷款由中国农业发展银行实施，政府的扶贫办或扶贫社负责代理，1998年6月后全部转归农行，但仍由扶贫办或扶贫社代理。1998年底代理制停止，扶贫办(社)只是围绕小额信贷活动提供服务。1999年4月农行正式出台了<中国农业银行“小额信贷”扶贫到户贷款管理办法)。1999年7月和2001年1月、12月央行分别颁布了<农村信用社小额信贷管理暂行办法)和<农村信用社农户联保贷款管理办法)、<农村信用社小额信用贷款管理指导意见)。政府小额信贷到1998年就涉及全国22个省，605个县。
　　　　
　　⑦农村信用社的小额信贷没有专门的扶贫功能，基本做法是将辖区的农户划分为不同等级，再根据其决定贷款额度(1000～20000元)，实行“一次核定、随用随贷、余额控制、周转使用、整贷整还”的政策，一般以中等收入以上的农户为对象，低收入农户只能获得小规模贷款，而且贷款只能用于生产，不能用于消费，在一定程度上是小额信贷的改良。2002年全国有30710个信用社开办了小额信贷业务，占92.6％，辖区内25％的农户获得了贷款支持，当年发放农户小额信用贷款967亿，年底余额754．7亿元，发放农户联保贷款475.1亿元，年底余额253.3亿元。成为农村小额信贷的主体。
　　
　　参考文献：
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　　[2]何广文．中国农村金融供求特征及均衡供求的路径选择[J] ．中国农村经济，2001，(10)．
　　[3]何广文．中国农村金融转型与金融机构多元化[J]．中国农村观察，2004，(2) ．
　　[4]何梦笔(德)，冯兴元，何广文．试论中国农村金融的多元化[J] ．中国农村观察，2004，(5)．
　　[5]联合国开发计划署：中国小额信贷政策[A]．联合国开发计划署驻华代表处政策和宣传文集(第一卷，扶贫和小额信贷)[c]．北京：社会科学文献出版社，2003．
　　[6]吴宝国．扶贫模式— — 中国小额信贷扶贫研究[M]．北京：中国经济出版社，2001．
　　
　　* 收稿日期： 2004—12—27
　　基金项目： 国家哲学社会科学基金项目(02B『Y081』和江苏省哲学社会科学基金项目(04ELB015)。
　　作者简介： 熊德平(1962一)，男，江苏东台人，扬州大学经济学院教授．研究方向：农村经济与金融理论及政策研究。